Đã đến lúc cần có một cơ quan soạn thảo dự luật chuyên nghiệp

 Th.sĩ Phùng Văn Hùng

Phó giám đốc Trung tâm Thông tin - TV và NCKH

Văn phòng Quốc hội

Trong thời gian gần đây, cả Quốc hội và Chính phủ đã “gồng mình” trong lĩnh vực xây dựng pháp luật nhằm đáp ứng những đòi hỏi của tiến trình hội nhập. Chỉ trong thời gian của 8 kỳ họp(khoảng 4 năm) số luật thông qua tại một kỳ họp tăng từ 3 lên 13, một con số kỷ lục. Đấy là chưa kể đến một khối lượng lớn các pháp lệnh. Mặc dù so với thế giới, ta còn phải phấn đấu nhiều nhưng đạt được con số đó cũng là cả một sự cố gắng lớn của cả hệ thống chính trị trong đó Quốc hội và Chính phủ đóng vai trò quan trọng.

Tuy nhiên, mải miết với công việc, nên chúng ta chưa khi nào có thời gian để mà tổng kết, đánh giá lại một cách khách quan xem trong số lượng lớn các luật đã được ban hành như vậy, có bao nhiêu luật đi vào được cuộc sống, bao nhiêu luật rơi vào tình trạng “không có thì cảm thấy thiếu” nhưng có rồi thì lại thấy “thừa”, khó hoặc không áp dụng được.

Quả thật là khó. Để có được một văn bản luật có chất lượng, ngoài việc luật cần được bắt nguồn từ nhu cầu của cuộc sống, thì còn cần một cách hiểu đầy đủ về vai trò của luật pháp, cần có sự nỗ lực của cả hệ thống chính trị và cần có một quy trình, thủ tục, cách thức tổ chức công việc có hiệu năng. Xin tác giả chỉ đề cập tới một công đoạn của quy trình xây dựng pháp luật, đó là Soạn thảo dự án luật. Gần đây, có nhiều ý kiến phàn nàn về chất lượng của các dự án luật khi trình ra Quốc hội. Có lẽ báo chí cũng không quá lời khi cảnh báo rằng “Cần lên tiếng về chất lượng các dự án luật”[1] khi thấy các dự luật trình ra kỳ họp thứ 8, Quốc hội Khóa XI có quá nhiều vấn đề về chất lượng.

Quá trình soạn thảo dự án luật là quá trình chuyển hoá từ chính sách sang hình thức văn bản. Do vây, việc soạn thảo một dự án luật mang tính kỹ thuật rất cao. Ở nhiều nước trên thế giới, việc soạn thảo dự luật được coi là một nghề. Mà đã là một nghề thì người hành nghề cần phải được trang bị đầy đủ các “đồ nghề” cần thiết như cần có kiến thức về pháp luật, cần được đào tạo bài bản về kỹ năng soạn thảo văn bản, cần được tích lũy kinh nghiệm qua thời gian, cần có sự "đam mê" và đặc biệt đối với nghề này, nếu có một chút năng khiếu nữa thì càng tốt. Lâu nay, có lẽ chúng ta chưa thật quan tâm một cách đúng mức(nếu không muốn nói là coi nhẹ) tới việc tổ chức công việc soạn thảo các dự án luật. Với suy nghĩ rằng, cơ quan nào đề ra chính sách, trình sáng kiến pháp luật thì cơ quan đó sẽ thể hiện tốt nhất các nội dung, ý tưởng của chính sách đó vào văn bản. Từ đó, mỗi khi có một sáng kiến pháp luật được đưa vào chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội, một ban soạn thảo được thành lập để rồi sau khi kết thúc, ban này lại lặng lẽ ra đi(không biết khi nào sẽ trở lại) với tất cả những kiến thức và kinh nghiệm tích tụ được trong thời gian chuẩn bị dự án luật mà không được tập trung, đọng lại và tiếp tục phát huy ở bất kỳ một cơ quan nào.

Thành phần Ban Soạn thảo gồm Trưởng ban là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện các bộ, ngành hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học. Giúp việc cho Ban Soạn thảo có Tổ biên tập. Thành viên của Tổ biên tập gồm các luật gia, chuyên gia và các nhà khoa học am hiểu về lĩnh vực liên quan[2]. Như vậy, thành viên của Ban Soạn thảo dự án luật và Tổ biên tập đều là những người có kiến thức về lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của dự án luật(về mặt nội dung) hơn là kinh nghiệm và kiến thức về lĩnh vực soạn thảo văn bản pháp luật(về mặt kỹ thuật). Hơn nữa, họ cũng chỉ là những người kiêm nhiệm và không được đào tạo bài bản về lĩnh vực này. Để khắc phục tình trạng này, chúng ta phải tổ chức đào tạo kiến thức và kỹ năng sọan thảo văn bản quy phạm pháp luật cho các cán bộ chuyên môn của tất cả các bộ, ngành. Đây quả là một sự lãng phí vô cùng lớn cả về nguồn nhân lực và tài chính, nhưng không đem lại kết quả mong muốn, vì không phải cứ được đào tạo là ai cũng trở thành nhà soạn thảo dự án luật thực thụ. Năng lực không được tích tụ, mà nằm phân tán ở nhiều nơi, năm thì mười hoạ mới được sử dụng đến thì làm sao ta có thể có những nhà soạn thảo luật lành nghề, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công cuộc đổi mới và xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.

Kết quả là, các dự luật được trình ra trước Quốc hội thường bị chậm về thời gian; Không thống nhất về hình thức văn bản; Từ ngữ cho cùng một vấn đề nhiều khi không thống nhất trong những văn bản luật khác nhau làm ảnh hưởng đến việc thực hiện và giải thích pháp luật; Nội dung của chính sách nhiều khi không được phản ánh một cách đầy đủ trong dự luật ví dụ như Dự luật đấu thầu vừa được trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 8 quên cả những nội dung quan trọng; Nhiều khi, nội dung còn chồng chéo với các văn bản quy phạm pháp luật khác. Đấy là chưa kể đến tình trạng nợ đọng triền miên với một khối lượng không nhỏ các văn bản dưới luật, văn bản hướng dẫn sử dụng của Chính Phủ làm cho nhiều luật được ban hành cũng như không....

Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Vũ Đức Khiển nêu bật những điểm “bất ổn” về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (từ đầu QH khóa XI đến nay) của Chính phủ, Thủ tướng, các bộ, cơ quan ngang bộ và các cơ quan tư pháp: "Bộ luật hình sự có hiệu lực từ 1-7-2000, tính đến nay đã được năm năm nhưng mới ban hành được 14/24 văn bản hướng dẫn thi hành. Bộ luật dân sự có hiệu lực từ 1-7-1996, đã gần 10 năm nhưng mới ban hành được 50 văn bản, còn 20 văn bản chưa được hướng dẫn thi hành. Trong khi đó, đến nay bộ luật này đã được sửa đổi cơ bản và được QH thông qua tại kỳ họp thứ 7”... Bộ trưởng Bộ Tư pháp Uông Chung Lưu nhìn nhận, trong lĩnh vực tư pháp, còn tới 39% số văn bản quy phạm pháp luật chưa được ban hành. Song ngay trong chính số văn bản được ban hành, cũng còn một số lớn văn bản “có vấn đề”, ban hành trái luật hoặc sai thẩm quyền.

Để đáp ứng được nhu cầu của cuộc sống đang đặt ra, số dự luật được thông qua tại mỗi kỳ họp sẽ không chỉ dừng ở con số 13, mà còn tiếp tục tăng nữa. Nhưng cuộc sống không chỉ đòi hỏi luật pháp được ban hành cho đủ về số lượng, mà còn phải đảm bảo chất lượng để luật đi vào được cuộc sống. Đây quả là một thách thức lớn nếu ta không có những bước đi kịp thời, tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng pháp luật trong đó có việc thành lập một cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chuyên trách. Các bộ, ngành chỉ tham gia với tư cách các cơ quan hoạch định chính sách, chịu trách nhiệm về nội dung.

Hiện nay trên thế giới có hai hình thức cơ bản tổ chức cơ quan chuyên trách soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật: Một số nước đặt cơ quan này trực thuộc Quốc hội; Đa số các nước đặt cơ quan soạn thảo tại Bộ Tư pháp. Nếu đặt ở Quốc hội thì Quốc hội có điều kiện giám sát và đôn đốc kịp thời việc soạn thảo các dự luật phù hợp với chương trình xây dựng pháp luật mà Quốc hội đã đề ra. Đối với Việt Nam, Cơ quan này đặt tại Bộ Tư pháp là phù hợp nhất vì Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ, có chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Mặt khác, khác với các nước, để triển khai và thực hiện các luật, ta cần rất nhiều văn bản dưới luật, văn bản hướng dẫn do Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ ban hành. Vì vậy, nếu đặt cơ quan chuyên môn này tại Bộ Tư pháp sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý, chỉ đạo việc ban hành các văn bản này kịp thời, đồng bộ với quá trình xây dựng luật, pháp lệnh của QH.

Dẫu sao, đây cũng là một vấn đề lớn, cần được nghiên cứu kỹ và quyết định phù hợp.

Nhưng thời gian không cho phép ta chậm chễ.

Báo Người đại biểu nhân dân số 232, ngày 28-11-2005

<< Quay lại