VỀ QUYỀN GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI

TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA CỦA DÂN, DO DÂN VÀ VÌ DÂN

(Tài liệu Hội thảo "Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển"

Hà Nội, 23-24/12/2005; TP. Hồ Chí Minh, 27/12/2005) 

PGS, TS. Lê Minh Thông

Viện Khoa học Tổ chức, Ban Tổ chức Trung ương

I. QUYỀN GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI QUA CÁC BẢN HIẾN PHÁP VIỆT NAM

Giám sát vừa là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước vừa là một phương thức đảm bảo quyền lực nhà nước được thực hiện đúng trong phạm vi, thẩm quyền, hình thức mà pháp luật đã quy định cho mỗi một thiết chế quyền lực trong thực tiễn hoạt động. Hoạt động giám sát là một hoạt động phức tạp, chi phối mạnh mẽ đến hiệu quả của hoạt động thực hiện quyền lực nên luôn được quy định chặt chẽ bởi luật pháp và thường ở tầm quy định cao nhất là Hiến pháp.

Lịch sử lập Hiến Việt Nam đã đánh dấu nhiều giai đoạn phát triển của quyền giám sát đối với hoạt động nhà nước. Các bản Hiến pháp nước ta, từ Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, 1980 đến Hiến pháp 1992 đều đưa ra các cơ chế kiểm soát quyền lực dưới nhiều hình thức biểu hiện khác nhau. Tuy nhiên vượt lên sự thể hiện khác nhau ấy là tính nhất quán về vị trí, vai trò to lớn của Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, có quyền thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động nhà nước.

Tuy nhiên cần phải thấy rằng, chỉ từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992, tính tối cao trong quyền giám sát của Quốc hội mới chính thức được ghi nhận. Điều này có nghĩa là, mặc dù ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên, Hiến pháp 1946, quyền giám sát của Nghị viện nhân dân đã được gián tiếp quy định, nhưng để đạt tới đỉnh “tối cao” quyền này đã phải trải qua nhiều giai đoạn phát triển. Mỗi bản Hiến pháp là một bước phát triển có tính xác định hơn đối với tính chất và nội dung của quyền này.

Hiến pháp 1946 quy định “Nghị viện là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” và dường như chưa có quy định cụ thể về quyền giám sát của Nghị viện. Trong các quy định của Hiến pháp 1946, quyền giám sát của Nghị viện nhân dân được quy định một cách gián tiếp đối với hoạt động của Nhà nước thông qua quyền “kiểm soát và phê bình Chính phủ” của Ban thường vụ (Điều 36), quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với Ban thường vụ (Điều 39), bỏ phiếu tín nhiệm Nội các (Điều 54).

Hiến pháp năm 1946 chưa có các quy định cụ thể các thẩm quyền của Nghị viện, trong lúc lại có các quy định khá cụ thể và mạnh mẽ về thẩm quyền của Chính phủ mà đứng đầu là Chủ tịch nước. Với quy định “Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại đạo luật, khi đã được thông qua (Điều 31) và “Chủ tịch nước Việt Nam không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc” (Điều 50) đã tạo nên một địa vị pháp lý khá độc lập của Chủ tịch nước trong mối quan hệ với Nghị viện nhân dân. Điều này cho ta thấy tuy không tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc phân quyền và đối trọng nhưng trong một ý nghĩa nào đó quyền lập pháp và quyền hành pháp cũng đã được phân định trong quy định Hiến pháp 1946 ở nước ta. Có lẽ cũng vì vậy mà Hiến pháp 1946 xác định Nghị viện là cơ quan có quyền cao nhất và Chính phủ là “cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc” (Điều 43).

Đây có thể xem là một trong những cơ sở giải thích vì sao Hiến pháp 1946 không quy định trực tiếp quyền giám sát toàn bộ hoạt động của Nhà nước với ý nghĩa là quyền của Nghị viện. Cũng như vậy quyền giám sát của Nghị viện không mang ý nghĩa và vị trí “giám sát tối cao” đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.

Hiến pháp 1959 là một bước phát triển về quyền giám sát của Quốc hội nước ta, mặc dù quyền giám sát của Quốc hội vẫn chưa được xem như một chức năng quan trọng của Quốc hội như các bản Hiến pháp sau này. Các Điều 43, 44 Hiến pháp năm 1959 quy định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”, “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” đã xác định rõ hơn tính chất và vị trí của Quốc hội trong bộ máy nhà nước.

ở Hiến pháp 1959, quyền giám sát của Quốc hội đã được đề cập với tính cách là một trong những quyền hạn của Quốc hội tại Điều 50. Tuy nhiên quyền giám sát của Quốc hội vẫn chỉ mới dừng ở mức độ “giám sát việc thi hành Hiến pháp” (khoản 3 Điều 50) mà chưa phải là “giám sát toàn bộ hoạt động của Nhà nước”.

Mặt khác cũng như Hiến pháp 1946, quyền giám sát của Quốc hội vẫn mới trong tính cách là một trong những quyền hạn của Quốc hội mà chưa phải là giám sát tối cao, mặc dù các Điều 53 quy định quyền hạn của ủy ban Thường vụ Quốc hội “giám sát công tác của Hội đồng Chính phủ của Toà án nhân dân tối cao và của Viện kiểm sát nhân dân tối cao (khoản 6 Điều 53) và Điều 67 quy định “nếu Quốc hội thấy cần thiết và trong thời gian Quốc hội không họp, nếu ủy ban Thường vụ Quốc hội thấy cần thiết, thì có thể tổ chức các ủy ban điều tra về những vấn đề nhất định…” hay Điều 50 cũng quy định “các đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Hội đồng Chính phủ và các cơ quan thuộc Chính phủ”.

So với Hiến pháp 1946, quyền giám sát của Quốc hội đã được xác định cụ thể hơn với các phạm vi, đối tượng rộng lớn hơn. Tuy tính chất tối cao của quyền giám sát Quốc hội chưa được nêu trực tiếp trong ngôn ngữ Hiến pháp, nhưng các quy định của Hiến pháp về quyền giám sát này đã gián tiếp bao hàm ý nghĩa tối cao và phạm vi giám sát đã bắt đầu bao quát các hoạt động của Nhà nước. Đây là một bước phát triển có tính bước ngoặt của quyền giám sát của Quốc hội. Sự phát triển này xuất phát từ một loạt các yếu tố có tính lịch sử, chẳng hạn, trong Hiến pháp 1959 ranh giới xác định giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đã trở nên mờ nhạt. Vị trí của Quốc hội đã được đề cao với nguyên tắc tổ chức quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp… Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và các cơ quan nhà nước khác đều thực hành nguyên tắc tập trung dân chủ.

Hiến pháp 1980 và 1992 không chỉ là một bước phát triển quan trọng đối với quyền giám sát của Quốc hội, mà còn đưa quyền này lên một tầm cao mới với tính cách là “quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”. Theo các quy định của Hiến pháp 1980 và 1992, giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước không chỉ là quyền tối cao còn là một chức năng đặc biệt có tính hiến định của Quốc hội nước ta.

“Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất mà của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.

Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, những mục tiêu phát triển kinh tế và văn hoá, những quy tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.

Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” (Điều 82 - Hiến pháp 1980, Điều 83 - Hiến pháp 1992).

Như vậy cả Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 đều đã khẳng định: quyền giám sát của Quốc hội là quyền giám sát tối cao và phạm vi thực hiện quyền giám sát tối cao là toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Với ý nghĩa ấy Hiến pháp 1980, đặc biệt Hiến pháp 1980 đã có nhiều quy định xác định ở mức độ đáng kể hàng loạt vấn đề liên quan đến nội dung của quyền giám sát tối cao, chủ thể thực hiện quyền giám sát, đối tượng giám sát, phương thức giám sát.

Phân tích các quy định của Hiến pháp 1992 có thể nên tóm tắt như sau:

- Về chủ thể:

Chủ thể của hoạt động giám sát của Quốc hội theo quy định của Hiến pháp và pháp luật gồm có:

* Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: Là cơ quan thường trực của Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân (Điều 91 Hiến pháp 1992).

* Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội: Điều 94 của Hiến pháp quy định: “Hội đồng dân tộc thực hiện quyền giám sát việc thi hành chính sách dân tộc, các chương trình, các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng núi và đồng bào có dân tộc thiểu số”. Điều 95 của Hiến pháp quy định: “Các ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định”. Luật tổ chức Quốc hội đã cụ thể hoá các Điều 94, 95 của Hiến pháp bằng những quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, giám sát của Hội đồng dân tộc và từng ủy ban của Quốc hội. Xét về góc độ pháp lý thì thẩm quyền giám sát của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội đã được Hiến pháp và các đạo luật quy định. Tuỳ thuộc vào chức năng đảm trách và lĩnh vực được phân công, Hội đồng dân tộc và các ủy ban tự tổ chức hoạt động giám sát và báo cáo kết quả giám sát với ủy ban Thường vụ Quốc hội (có thể báo cáo với Quốc hội). Cũng có những vấn đề Hội đồng dân tộc và các ủy ban thực hiện quyền giám sát theo sự phân công, ủy quyền của ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Các cơ quan này thực hiện quyền giám sát trong phạm vu quyền hạn do luật định. Khi cần thiết, các chủ thể này có quyền cử các thành viên của mình đến các cơ quan, tổ chức hữu quan để điều tra, xem xét về vấn đề mà Hội đồng dân tộc và các ủy ban quan tâm (Điều 89 - Hiến pháp 1992).

* Đại biểu Quốc hội: Là người đại diện cho cử tri đã bầu ra mình nói riêng, cử tri cả nước nói chung. Đại biểu Quốc hội thực hiện quyền giám sát qua hoạt động chất vấn đối với Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 89 - Hiến pháp 1992).

- Về đối tượng:

Để phân biệt hoạt động giám sát của Quốc hội với các cơ quan có chức năng giám sát hiến định khác như Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn…, đối tượng giám sát là một yếu tố quan trọng. Cụ thể hoạt động giám sát của Quốc hội tác động lên các đối tượng: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Đây đều là các cơ quan và các chức danh cấp cao của bộ máy nhà nước; các chức danh (Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội) và người đứng đầu các cơ quan nhà nước cấp cao (ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) đều do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội và Quốc hội có quyền bãi miễn; khi xét thấy cần thiết hoặc khi Quốc hội đề nghị, các chức danh này phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác của cơ quan mình trước Quốc hội, phải trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội; các văn bản do các cơ quan nhà nước nói trên ban hành đều phải hợp Hiến, hợp pháp và Quốc hội có quyền sửa đổi, huỷ bỏ  hoặc đình chỉ việc thực hiện các văn bản đó khi xét thấy có sự vi phạm Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của ủy ban Thường vụ Quốc hội. Bởi thế, nhiều nhà khoa học cho rằng tính tối cao của hoạt động giám sát của Quốc hội ngoài những yếu tố quyết định khác, còn bắt nguồn từ yếu tố đối tượng chịu giám sát.

- Về nội dung của hoạt động giám sát:

Căn cứ vào Điều 84 Hiến pháp 1992 chúng ta thấy, hoạt động giám sát của Quốc hội gồm 2 nội dung chính:

+ Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với hoạt động của các đối tượng chịu giám sát và các văn bản do các đối tượng này ban hành;

+ Xử lý các hành vi vi phạm bằng các biện pháp chế tài như: bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức danh cấp cao trong bộ máy nhà nước; đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật.

- Về phương thức thực hiện:

Phương thức thực hiện quyền giám sát gồm có:

+ Xét báo cáo của Chủ tịch nước, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao tại các kỳ họp;

+ Chất vấn của các đại biểu Quốc hội trong hoặc ngoài kỳ họp;

+ Khi xét thấy cần thiết thì tiến hành kiểm tra thực tế việc tuân theo Hiến pháp, luật của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội;

+ Xem xét việc khiếu nại, tố cáo của công dân.

Cụ thể hoá chức năng giám sát của Quốc hội, Luật về hoạt động giám sát năm 2003 quy định Quốc hội có thêm hình thức giám sát mới là thành lập ủy ban điều tra lâm thời và bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

ủy ban điều tra lâm thời được thành lập theo đề nghị của ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc theo đề nghị của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội hoặc theo đề nghị của Quốc hội. ủy ban lâm thời sẽ trình báo cáo điều tra của mình cho Quốc hội và Quốc hội có thể ra nghị quyết về vấn đề được điều tra.

Sự phát triển các quy định của các bản Hiến pháp Việt Nam về quyền giám sát tối cao của Quốc hội cho thấy, quyền giám sát của Quốc hội liên quan trực tiếp đến các quan hệ quyền lực trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước. Hiệu quả thật sự của việc thực hiện quyền giám sát tối cao không chỉ phụ thuộc vào việc quy định quyền này trong Hiến pháp mà còn phụ thuộc vào tính thực quyền của Quốc hội trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Hiến pháp 1992, Luật tổ chức Quốc hội và Luật giám sát 2003 đã tạo ra những khuôn khổ pháp lý quan trọng để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội. Trên thực tế Quốc hội đã gặt hái những thành tựu trong quá trình thực hiện quyền giám sát của mình. Tuy nhiên những thành tựu ấy cũng như những bất cập trong hoạt động thực tiễn lại đang đặt ra không ít vấn đề phải tiếp tục nghiên cứu, trao đổi từ góc độ của mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.

II. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI QUYỀN GIÁM SÁT TỐI CAO CỦA QUỐC HỘI TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA CỦA DÂN, DO DÂN VÀ VÌ DÂN

- Một trong những đặc điểm cơ bản nhất có tính phổ biến của nhà nước pháp quyền là quyền lực nhà nước phải được tổ chức và thực hiện theo các nguyên tắc dân chủ. Tại các quốc gia tư sản, quyền lực nhà nước về cơ bản được tổ chức và thực hiện theo nguyên tắc phân quyền và đối trọng. Nguyên tắc này dù được thể hiện dưới các hình thức chính thể nhà nước khác nhau (Cộng hoà nghị viện, Cộng hoà tổng thống hay Cộng hoà lưỡng tính…) nhưng đều nhất quán ở vấn đề có tính nguyên lý: quyền lực nhà nước không thể tập trung vào một người, một cơ quan, bởi vậy nó phải được phân chia và được kiểm soát lẫn nhau bởi các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Chính vì vậy, cơ chế giám sát quyền lực nhà nước được xác lập ngay trong mối quan hệ đối trọng và kiềm chế giữa các cơ quan thực thi ba quyền hợp thành quyền lực nhà nước.

ở Việt Nam, nguyên tắc phân quyền và đối trọng không được chấp nhận và vận dụng trong tổ chức quyền lực nhà nước. Thay vào đó là nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Với nguyên tắc này, mối quan hệ quyền lực được xác định trong cấu trúc bộ máy nhà nước ta đã có một bước phát triển mới về chất theo yêu cầu của nhà nước pháp quyền: quyền lực nhà nước tuy không phân chia (phân quyền) nhưng đã có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan thực hiện 3 quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam cho thấy: Hiến pháp không trao toàn bộ quyền lực nhà nước cho bất kỳ một cơ quan nào, toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện ủy quyền quyền lực cho các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp [1]. Nhận thức rõ điểm này sẽ khắc phục quan niệm cho rằng toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Quốc hội, biến Quốc hội thành cơ quan toàn quyền. Thực tế Hiến pháp 1992 xác định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng cũng chỉ quy định Quốc hội có 14 quyền hạn mà thôi. Do vậy về thực chất Quốc hội trong nhà nước pháp quyền là cơ quan thực hiện quyền lập pháp (bao gồm cả quyền lập hiến) là một trong 5 cơ quan có địa vị “cao nhất” trong cấu trúc bộ máy quyền lực ở nước ta. Địa vị pháp lý của Quốc hội trong tư cách là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” trong hệ thống các cơ quan có địa vị “tối cao” thuộc bộ máy nhà nước đang đặt ra một vấn đề lý luận cần được nghiên cứu, giải đáp: quyền lực nhà nước cần được kiếm soát như thế nào giữa các cơ quan “tối cao” và “cao nhất” trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta. Kinh nghiệm giám sát quyền lực nhà nước ở các nước phát triển cho thấy cơ chế tự kiểm soát quyền lực, tức là kiểm soát ngay bên trong các quan hệ quyền lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, có ý nghĩa lớn đối với việc ngăn ngừa nguy cơ lạm dụng quyền lực của cơ quan này, đảm bảo hoạt động quyền lực của cơ quan này luôn được kiểm tra, giám sát từ phía cơ quan khác, theo nguyên lý tự kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau.

Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta chưa đưa ra một cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Pháp luật hiện hành trao cho Quốc hội quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động nhà nước trong đó bao hàm quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Chính phủ, Chủ tịch  nước, Toà án tối cao, Viện kiểm sát tối cao đã loại bỏ quyền của các cơ quan này trong việc kiềm chế hoặc kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội, đặt hoạt động quyền lực của Quốc hội ra ngoài sự kiểm soát. Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà - Hiến pháp 1946 đã từng có quy định về quyền của người đứng đầu cơ quan hành pháp yêu cầu Nghị viện thảo luận lại đạo luật mà Nghị viện đã thông qua. “Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại (Người viết nhấn mạnh)….” (Điều 31 - Hiến pháp 1946). Quy định quyền của Chủ tịch nước yêu cầu Nghị viện thảo luận lại đạo luật đã biểu quyết là sự vận dụng hạt nhân hợp lý quyền “veto” của người đứng đầu cơ quan hành pháp vốn là một thực tiễn pháp lý có tính phổ biến ở nhiều nước phát triển, trong điều kiện nước ta. Quy định như vậy cho thấy, Hiến pháp 1946 đã xác định một hình thức kiểm soát quyền lực do người đứng đầu cơ quan hành pháp thực hiện đối với việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội. Thiết nghĩ bài học rút ra từ Hiến pháp 1946 về cơ chế kiểm soát quyền lực cần được nghiên cứu tiếp thu trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta.

Vấn đề đặt ra trong nhà nước pháp quyền là cần thiết lập một cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước giữa các cơ quan “cao nhất” hay tối cao của các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước ở trung ương. Nếu nhu cầu này được xác lập thì “quyền giám sát tối cao” trong ý nghĩa là quyền duy nhất thuộc về Quốc hội cần được xem xét lại một cách hợp lý, cả về nội dung, hình thức biểu hiện và phương thức thực hiện quyền quan trọng này.

- Nhà nước pháp quyền đòi hỏi quán triệt và tuân thủ nguyên tắc tính tối cao và bất khả xâm phạm của Hiến pháp. Do vậy một trong những vấn đề quan trọng phải đặt ra trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền là sự bảo vệ tính tối cao và thiêng liêng của Hiến pháp với một cơ chế bảo hiến phù hợp. Sự cần thiết phải bảo vệ Hiến pháp không chỉ liên quan đến hoạt động hành pháp hay hoạt động tư pháp mà còn liên quan đến hoạt động lập pháp do Quốc hội thực hiện. Bởi lẽ như một nguyên lý trong nhà nước pháp quyền, toàn bộ hoạt động quyền lực nhà nước bất luận là hoạt động lập pháp, hành pháp hay tư pháp đều phải được thực hiện trong khuôn khổ Hiến pháp theo đúng các quy định của Hiến pháp. Hoạt động xây dựng ban hành các đạo luật của Quốc hội không phải là một loại hoạt động không chứa đựng các nguy cơ vi phạm Hiến pháp, đưa ra đạo luật trái với các quy định của Hiến pháp. Thực tiễn pháp lý thế giới đã cho thấy không ít ví dụ về các đạo luật do Nghị viện ban hành trái với Hiến pháp và bị bãi bỏ, thông qua các giải pháp “bảo hiến” của mỗi nước. Việt Nam cũng không thể xem là ngoại lệ, khả năng Quốc hội thông qua luật chứa đựng các quy định trái với Hiến pháp không phải là không có. Do vậy hoạt động xây dựng và ban hành các đạo luật của Quốc hội phải được giám sát bởi một cơ chế bảo hiến thích hợp. Giả sử rằng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta một cơ chế bảo hiến được xác lập, đặt hoạt động lập pháp của Quốc hội vào tầm giám sát của cơ quan bảo hiến, thì một lần nữa lại cần nhận thức lại về “quyền giám sát tối cao” của Quốc hội trong sự quy chiếu với các chuẩn mực của nhà nước pháp quyền.

Về phương diện lý luận, cơ chế bảo hiến liên quan chặt chẽ đến địa vị quyền lực nhà nước cao nhất của Quốc hội, đến quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động nhà nước. Do vậy việc thiết lập một cơ chế bảo hiến như thế nào trong tương lai sẽ chi phối mạnh đến mô hình tổng thể của Quốc hội, đến nội dung và phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Các nghiên cứu về thiết lập mô hình “bảo hiến” ở Việt Nam đều thống nhất ở quan điểm lý luận về sự cần thiết thiết lập cơ chế bảo hiến ở Việt Nam, nhưng lại rất khác nhau ở các kiến giải và đề xuất mô hình tổ chức cơ quan bảo hiến. Tổng hợp các nghiên cứu của các nhà khoa học pháp lý về cơ chế bảo hiến có thể nêu phương án chủ yếu sau:

- Phương án một: Quốc hội thành lập ủy ban giám sát Hiến pháp trực thuộc Quốc hội để giúp Quốc hội thực hiện việc bảo hiến đối với các văn bản pháp luật do Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chính quyền địa phương ban hành.

Thành viên của ủy ban giám sát Hiến pháp phải là các đại biểu Quốc hội được bầu theo thủ tục thông thường. ủy ban giám sát Hiến pháp có trách nhiệm trình báo cáo kết quả giám sát của mình đề Quốc hội xem xét và quyết định.

Với mô hình ủy ban giám sát Hiến pháp này, Quốc hội tiếp tục được khẳng định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Về thực chất ủy ban giám sát Hiến pháp chỉ là một cơ quan thuộc Quốc hội, một cơ cấu mang tính giúp việc chứ không thể trở thành một cơ cấu có quyền quyết định về tính hợp Hiến của các văn bản pháp luật được giám sát. Đối tượng giám sát của ủy ban giám sát Hiến pháp cũng chỉ là các văn bản pháp luật từ pháp lệnh trở xuống. Như vậy các đạo luật vẫn nằm ngoài sự giám sát tính hợp  hiến của chúng. Do vậy hoạt động thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội về cơ bản vẫn không phải là đối tượng giám sát nhìn từ yêu cầu đòi hỏi của nguyên tắc về tính tối cao và bất khả xâm phạm của Hiến pháp.

- Phương án hai: Thành lập cơ quan bảo hiến độc lập không thuộc Quốc hội, để thực hiện một cách độc lập các hoạt động giám sát tính hợp  hiến của các hoạt động nhà nước, trong đó bao gồm cả hoạt động lập pháp của Quốc hội. Đây là một phương án khá phổ biến trong nhiều mô hình nhà nước pháp quyền trên thế giới. Tính độc lập của cơ quan bảo vệ Hiến pháp (có thể là Hội đồng bảo hiến, Toà án Hiến pháp…) được đảm bảo bởi tính cân bằng trong quan hệ quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong điều kiện cụ thể ở nước ta, mô hình cơ quan bảo hiến độc lập này còn phải gắn liền với vai trò giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước từ phía Đảng cầm quyền - Đảng Cộng sản Việt Nam. Nếu phương án này được xây dựng thì khả năng độc lập và sức mạnh tài phán của cơ quan bảo hiến này được đảm bảo trước hết bởi Đảng Cộng sản Việt Nam. Với mô hình này, người đứng đầu cơ quan bảo hiến (có thể là Toà án Hiến pháp) sẽ do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội, các thành viên của các cơ quan này có thể do Quốc hội hoặc ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn theo đề nghị của Chủ tịch nước.

Cơ chế bảo hiến với mô hình cơ quan bảo hiến độc lập tất yếu sẽ làm thay đổi các quan hệ tổ chức quyền lực nhà nước, trong đó vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất sẽ phải được nhận thức lại.

- Phương án 3: Cơ cấu lại tổ chức và thẩm quyền của Toà án nhân dân tối cao, theo đó Toà án nhân dân tối cao được trao quyền bảo vệ Hiến pháp.

Để thực hiện được thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp, Toà án nhân dân tối cao cần được quy định lại về vị trí, chức năng trong bộ máy nhà nước, bỏ bớt một số chức năng hiện hành để tập trung vào chức năng bảo vệ Hiến pháp; cơ cấu lại số lượng, chất lượng, thành phần và phương thức bổ nhiệm đặc biệt đối với các thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, để đảm bảo năng lực, trình độ, phẩm chất chính trị và đạo đức nghề nghiệp của mỗi một thẩm phán Toà án nhân dân tối cao trong việc thực hiện nhiệm vụ, trách nhiệm thiêng liêng là bảo vệ Hiến pháp trước mọi sự xâm hại có thể xảy ra.

Dù cơ quan bảo hiến sẽ được thiết lập theo mô hình nào chăng nữa, thì việc xuất hiện một cơ quan bảo hiến sẽ làm thay đổi nội dung và phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở nước ta.

- Trở lại với quyền giám sát của Quốc hội theo pháp luật hiện hành, thì các quy định hiện nay về chủ thể thực hiện quyền giám sát, về đối tượng của quyền giám sát tối cao vẫn đang đặt ra không ít vấn đề chưa thật sự sáng tỏ.

Trước hết là vấn đề chủ thể thực hiện quyền giám sát tối cao. Xét về hình thức, chủ thể quyền giám sát tối cao đương nhiên phải là Quốc hội. Tuy nhiên trên thực tế, Quốc hội thực hiện quyền giám sát không chỉ trên các kỳ họp toàn thể mà còn thông qua hoạt động giám sát của ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội cũng đã quy định các quyền này cho các cấu trúc tổ chức và đại biểu Quốc hội. Vấn đề đặt ra là quyền giám sát và hoạt động giám sát của ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban, các đại biểu Quốc hội có phát sinh từ quyền giám sát tối cao của Quốc hội và vì vậy có mang tính tối cao? Mâu thuẫn lý luận được đặt ra là ở chỗ: nếu quan niệm quyền giám sát tối cao chỉ thuộc về toàn bộ Quốc hội và chỉ được thực hiện trên các kỳ họp toàn thể với các thể thức được ghi trong Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội, vô hình dung đã thu hẹp phạm vi thực hiện quyền này và thậm chí làm cho việc thực hiện quyền này trở nên hình thức trong điều kiện Quốc hội nước ta chưa phải là một Quốc hội hoạt động thường xuyên. Ngoài ra, mâu thuẫn còn biểu hiện ở chỗ, quyền giám sát và hoạt động giám sát của ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban và các đại biểu Quốc hội nếu không mang ý nghĩa phát sinh từ quyền giám sát tối cao của Quốc hội, thì vị trí, vai trò và tính chất của các quyền và hoạt động giám sát của các loại chủ thể này cần được nhìn nhận ra sao? Khi thực hiện quyền giám sát của mình đối với hệ thống của Nhà nước, các chủ thể này có quyền được nhân danh Quốc hội hay không? Nhưng nếu quan niệm quyền và hoạt động giám sát của các chủ thể này là xuất phát từ quyền giám sát tối cao của Quốc hội, thì hoạt động giám sát của Quốc hội sẽ trở nên khó xác định về phạm vi, phương thức và hậu quả pháp lý của các hoạt động giám sát. Sự lúng túng trong việc xác định tính chất các quan hệ trong quá trình thực hiện quyền giám sát tối cao giữa Quốc hội và các cơ quan tổ chức thuộc Quốc hội chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong hoạt động giám sát của Quốc hội. Để khắc phục tình trạng này cần tiếp tục nghiên cứu, thống nhất quan điểm về chủ thể của quyền giám sát tối cao.

Thật ra chủ thể của quyền giám sát tối cao là đương nhiên thuộc về toàn bộ Quốc hội trong ý nghĩa là một chỉnh thể với cấu trúc thống nhất chứ không đơn thuần là phép cộng của các cơ quan như ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban, các đại biểu Quốc hội. Trong nhà nước pháp quyền, thẩm quyền của ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban không có tính độc lập, mà phát sinh từ thẩm quyền của chính Quốc hội. Các cơ quan này về bản chất chỉ là các cơ cấu bộ máy chuẩn bị nội dung cho các hoạt động của Quốc hội, toàn thể Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của mình. Do vậy giám sát do các cơ quan thuộc Quốc hội trong nhà nước pháp quyền thực hiện không phải là các hoạt động giám sát mang tính độc lập. Về thực chất các hoạt động giám sát này đều nằm trong quy trình thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội, là một công đoạn để chuẩn bị cho Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao tại các kỳ họp. Quan điểm này xuất phát từ các khía cạnh sau:

Thứ nhất: Các cơ quan thuộc Quốc hội trong nhà nước pháp quyền không phải là các cấu trúc quyền lực có tính độc lập, do vậy các kết luận quyết định của các cơ quan này, trong đó có cả các kết luận về các vấn đề thuộc nội dung giám sát của các cơ quan này chỉ có hiệu lực thi hành khi được Quốc hội thông qua hay phê chuẩn và trở thành quyết định, kết luận của chính Quốc hội. Đấy là vấn đề rất cơ bản để nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội, khắc phục tình trạng các kết luận giám sát của các cơ quan thuộc Quốc hội chỉ mang tính kiến nghị đối với các đối tượng thuộc quyền giám sát của họ, nên dường như hiệu lực pháp lý không mạnh và không thật sự mang lại hiệu quả. Vấn đề đặt ra là các kết quả giám sát, các kết luận giám sát do các cơ quan thuộc Quốc hội thực hiện cần được báo cáo đầy đủ, thảo luận nghiêm túc tại các phiên  họp của Quốc hội và Quốc hội phải thông qua quyết định của mình (có thể dưới dạng nghị quyết) về các kết luận giám sát của các cơ quan Quốc hội đệ trình và chính Quốc hội thảo luận, trở thành quyết định, kết luận giám sát của Quốc hội, buộc các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm nghiêm túc chấp hành.

Thứ hai: Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội về cơ bản là diễn ra tại các phiên họp của Quốc hội. Tuy nhiên không phải chỉ đến kỳ họp Quốc hội mới tiến hành việc giám sát. Trên thực tế các hoạt động giám sát của Quốc hội do các cơ quan thuộc Quốc hội thực hiện đã diễn ra trước kỳ họp, để chuẩn bị một phần nội dung cho Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao tại phiên họp. Do vậy phiên họp của Quốc hội là hình thức cơ bản để Quốc hội thực hiện một cách chính thức quyền giám sát tối cao và kỳ họp cũng chính là công đoạn cuối cùng kết thúc một chu trình thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Do vậy cần quan niệm hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là một hoạt động có tính chu trình, được bắt đầu từ thời điểm xuất hiện nhu cầu giám sát đối với các đối tượng, nội dung giám sát cụ thể, thông qua các hoạt động giám sát của các cơ quan Quốc hội, của các đại biểu Quốc hội và kết thúc tại phiên họp của Quốc hội với việc Quốc hội xem xét, thảo luận và thông qua các quyết định về giám sát.

Thứ ba: Nội dung thảo luận của Quốc hội liên quan đến việc thực hiện quyền giám sát tối cao tại các phiên họp, không chỉ là các báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao mà còn là các báo cáo giám sát của ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các ủy ban, các uỷ ban lâm thời về kết quả giám sát do các cơ quan này thực hiện theo nhiệm vụ, chức năng của mình. Trong ý nghĩa này, Quốc hội xem xét, thảo luận các báo cáo giám sát do các cơ quan thuộc Quốc hội thực hiện và đệ trình, trên cơ sở đó thông qua các kết luận cần thiết có giá trị pháp lý cao bắt buộc các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan nghiêm túc thi hành, không chỉ biến các hoạt động giám sát của các cơ quan này thành giám sát tối cao của Quốc hội, mà còn đưa lại cho các hoạt động giám sát một ý nghĩa hiệu lực thực tế, một sức mạnh pháp lý thật sự, chứ không còn là các kiến nghị để rồi việc có thực hiện các kiến nghị này hay không lại phụ thuộc rất lớn vào “thiện ý” và ‘‘tinh thần trách nhiệm’’ của các cơ quan, tổ chức hay cá nhân có liên quan.

- Quốc hội trong nhà nước pháp quyền là một hình thức tổ chức dân chủ quan trọng để thực hiện quyền lực nhà nước với hai trụ cột chính là các ủy ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Do vậy đại biểu Quốc hội đóng vai trò đặc biệt quan trọng không chỉ trong hoạt động lập Hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước mà còn cả trong hoạt động thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Do vậy việc nhận thức đầy đủ và đề cao vai trò giám sát của đại biểu Quốc hội có ý nghĩa lớn đến việc nâng cao hiệu quả và chất lượng giám sát của đại biểu Quốc hội. Để thực hiện vai trò giám sát của mình, đại biểu Quốc hội không chỉ tham gia vào hoạt động của Quốc hội trong việc xem xét các báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các báo cáo giám sát của các cơ quan Quốc hội mà còn được thể hiện ở  hoạt động chất vấn. Chất vấn của đại biểu Quốc hội là hình thức giám sát mang tính quyền lực nhà nước. Điều 98 - Hiến pháp 1992 quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao…”.

Trong thời gian gần đây các đại biểu Quốc hội đã tích cực sử dụng quyền chất vấn của mình như một công cụ giám sát khá mạnh mẽ. Cùng với việc mở rộng dân chủ trong sinh hoạt của Quốc hội, các hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn đã góp phần làm cho hoạt động giám sát của Quốc hội trở nên sôi động tại các kỳ họp của Quốc hội, thu hút được sự quan tâm, theo dõi của cử tri. Tuy nhiên vấn đề đang đặt ra là hiệu quả của chất vấn đến đâu và cần phải tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn như thế nào để có được các kết quả thiết thực. Theo chúng tôi, để hoạt động chất vấn thật sự có hiệu quả và thiết thực cần quan tâm tới các vấn đề sau:

+ Năng lực thực hiện chất vấn của đại biểu Quốc hội. Để đại biểu thực hiện được quyền chất vấn, đại biểu phải thường xuyên được cung cấp thông tin đầy đủ và kịp thời về mọi vấn đề mà đại biểu đó quan tâm. Có như vậy mới loại bỏ được tình trạng là hỏi để “biết” để có thông tin về báo cáo với cử tri. Nhưng quan trọng hơn cả vẫn là năng lực xử lý thông tin của các đại biểu. Trong điều kiện nước ta, các đại biểu Quốc hội không có các chuyên gia trợ giúp trực tiếp, ngoài các hỗ trợ kỹ thuật của bộ máy phục vụ chung, các đại biểu phải tự mình xử lý thông tin. Đặc điểm của cơ cấu đại biểu và tính chất hoạt động không thường xuyên của Quốc hội, nhiều đại biểu hoạt động kiêm nhiệm nên năng lực hoạt động đại biểu của nhiều đại biểu bị hạn chế.

Vấn đề cấp thiết là phải xây dựng và thực hiện được một cơ chế cung cấp thông tin và hỗ trợ năng lực xử lý thông tin cho các đại biểu để có thể hỏi đúng và trúng các vấn đề cần chất vấn.

+ Thời gian chất vấn và trả lời chất vấn còn bị quy định khá hạn chế. Do vậy các đại biểu không có cơ hội chất vấn cả về độ sâu lẫn chiều rộng các vấn đề quan tâm, và đại biểu cũng chỉ có thể chất vấn những cá nhân đã được Chính phủ phân công trả lời chất vấn.

Sự hạn chế này đã làm cho hoạt động chất vấn luôn bị khống chế thời gian, trả lời gò ép. Do vậy cần nghiên cứu đổi mới quy trình chất vấn và trả lời chất vấn vẫn theo hướng giành thêm thời gian, tăng cường đối thoại và tranh luận. Người trả lời chất vấn không đọc lại văn bản trả lời chất vấn với các vấn đề được nêu trước, mà chỉ trả lời trực tiếp các câu hỏi của đại biểu đặt ra trực tiếp từ văn bản hay ngoài các câu bỏi đã được nêu trong văn bản.

+ Để hướng sự chú ý chất vấn của các đại biểu vào những  vấn đề bức xúc đang được cử tri quan tâm, cần nghiên cứu áp dụng chế độ “điều trần” của Chính phủ, của các Bộ trưởng về những nội dung cụ thể mà Quốc hội quan tâm.

Trên cơ sở điều trần của Chính phủ, hay của Bộ trưởng về những nội dung cụ thể, các đại biểu tiến hành các chất vấn không chỉ để làm rõ thêm bản chất của vấn đề được điều trần mà còn thể hiện thái độ đánh giá của mình về sự “điều trần” của Chính phủ hay các quan chức do Quốc hội bầu hoặc bổ nhiệm.

+ Kết thúc chất vấn và trả lời chất vấn Quốc hội cần có hình thức thể hiện thái độ và sự đánh giá chính thức của mình về sự trả lời chất vấn của những người được chất vấn. Hình thức thể hiện thích hợp có thể là thông qua một nghị quyết của Quốc hội về chất vấn và trả lời chất vấn, làm cơ sở để đánh giá sự tín nhiệm của Quốc hội đối với những người có trách nhiệm trả lời chất vấn của các đại biểu Quốc hội.

- Vấn đề giám sát tối cao của Quốc hội trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở Việt Nam là một nội dung quan trọng đang được đi sâu nghiên cứu làm sáng tỏ trên nhiều phương diện lý luận và thực tiễn. Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội được thông qua năm 2003 là một bước phát triển mới trong quá trình đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội theo các yêu cầu của nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên những vấn đề đặt ra trong luật vẫn chỉ mới là bước đầu và chưa thể gọi là đầy đủ và hoàn chỉnh. Để Quốc hội thực hiện có hiệu quả quyền giám sát tối cao của mình trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân cần tiếp tục đổi mới tư duy mạnh mẽ về tổ chức bộ máy nhà nước, về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, về quyền lực của luật pháp để xây dựng một Quốc hội có quyền lực thực tế đúng với vị trí là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” là “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân”./.

<< Quay lại