HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VÌ MỘT NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

VIỆT NAM XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

(Tài liệu Hội thảo "Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển"

Hà Nội, 23-24/12/2005; TP. Hồ Chí Minh, 27/12/2005) 

TS. Ngô Đức Mạnh

Văn phòng Quốc hội

I. ĐẶT VẤN ĐỀ

Điều khoản sửa đổi của Hiến pháp năm 1992 đã chính thức ghi nhận “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.” Đây là khái niệm mới về Nhà nước Việt nam cần phải được làm rõ ít nhất là trả lời những vấn đề rất cơ bản như: đây là điều khoản thể hiện bản chất của Nhà nước chúng ta hay là nhiệm vụ hiện tại thể hiện mục đích xây dựng Nhà nước mà chúng ta cần phải phấn đấu hoặc là gồm cả hai nội dung này. Lý giải vấn đề này là chuyện không dễ dàng vì từ góc độ nào đi chăng nữa thì điều quan trọng nhất là phải biến quy định đó của Hiến pháp thành hiện thực.

Ở một khía cạnh khác của vấn đề, nếu tính về mặt thời gian thì chỉ đến năm 2001 mới có điều khoản sửa đổi này và được chính thức ghi nhận trong Hiến pháp tuy rằng trên thực tế, có thể khẳng định rằng, mục đích xây dựng một nhà nước Việt nam của dân, do dân và vì dân đã được đề ra rất lâu trước đó, từ những tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh khi người tìm đường cứu nước và được thể hiện trong Hiến pháp đầu tiên năm 1946 của nước Việt nam mới. Do đó, điều cần lý giải và trong phạm vi của bài viết này là phân tích để thấy rõ hoạt động lập pháp của Quốc hội đã được phát triển như thế nào góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt nam. Đồng thời, cần phải lý giải rõ mối quan hệ giữa nhận thức và tư duy mới về vai trò của pháp luật trong xây dựng nhà nước của chúng ta, đòi hỏi phải đổi mới công tác lập pháp. Một điều cần chú ý nữa là mối quan hệ giữa hoạt động lập pháp[1] với Quốc hội là chủ thể duy nhất có quyền lập pháp ở nước ta. Quốc hội đã được đổi mới như thế nào để thực thi đầy đủ nhiệm vụ và quyền hạn của mình trong lĩnh vực lập pháp nhằm thúc đẩy sự nghiệp xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt nam mà minh chứng rõ ràng là điều khoản sửa đổi Hiến pháp như đã nêu. 

Từ đó, đặt ra 3 loại vấn đề mà tôi muốn trình bày là: (i) sự đổi mới tư duy về vai trò của pháp luật và về Quốc hội – tiền đề cho sự phát triển của hoạt động lập pháp; (ii) kết quả của hoạt động lập pháp phản ánh những thay đổi trong xã hội và (iii) những vấn đề đang đặt ra cho hoạt động lập pháp nhằm bảo đảm xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền Việt Nam theo đà phát triển của đất nước trong thời gian tới. Ở đây, việc phân chia thành ba loại vấn đề như đã nêu chỉ nhằm mục đích làm rõ các bước phát triển của hoạt động lập pháp vì đó là cả một quá trình, giữa các vấn đề này có mối quan hệ gắn bó và thúc đẩy lẫn nhau. Việc khắc phục và vượt qua những yếu kém và những mặt chưa được hiện nay của hoạt động lập pháp cũng chính là nhằm bảo đảm cho sự phát triển bền vững của Nhà nước pháp quyền trong tương lai mà chúng ta đang xây dựng.

II.     NHẬN THỨC MỚI VỀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI SỰ NGHIỆP XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

2.1.         Pháp luật là công cụ chủ yếu để quản lý nhà nước và xã hội

Từ việc nhận thức rõ những yếu kém và thất bại của mô hình quản lý nhà nước theo kiểu tập trung bao cấp tràn lan vào những năm 1980 của thế kỷ trước, đã xuất hiện những tìm tòi, nỗ lực tìm kiếm phương thức quản lý kinh tế mới. Bước đột phá quan trọng khẳng định sự thay đổi đó là vào năm 1986, khi Việt nam tuyên bố tiến hành công cuộc Đổi mới đất nước.

Trong bối cảnh đó, nhận thức về vai trò của luật pháp đối với sự phát triển của xã hội đã có bước chuyển biến quan trọng trong đường lối phát triển đất nước do Đảng cộng sản Việt nam lãnh đạo. Đó là “phải dùng sức mạnh của pháp chế xã hội chủ nghĩa kết hợp với sức mạnh của dư luận quần chúng để chống vi phạm pháp luật”. Tiếp đó, văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VIII đã nêu rõ nhiệm vụ đặt ra cho công tác lập pháp của Quốc hội là “phấn đấu trong những năm tới dần dần có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội, theo đúng đường lối quan điểm của Đảng, bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa”.[2]

Điều đáng chú ý là gắn việc phát huy vai trò của pháp luật với việc nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội – cơ quan duy nhất có quyền lập pháp của đất nước. Ngay từ tháng 6 năm 1987, đồng chí Nguyễn Văn Linh đã yêu cầu ‘cần phải xóa bỏ bệnh hình thức và quan liêu giấy tờ của các khóa Quốc hội trước’ và nhấn mạnh rằng, từ đây, cơ quan đại diện dân cử cao nhất của nhân dân Việt nam cần phải có vai trò chính trị đích thực của mình là thảo luận và nghiên cứu các vấn đề chính sách.[3] Phát triển tư tưởng này, Tổng bí thư Nông Đức Mạnh, nguyên là Chủ tịch Quốc hội trong thời gian từ 1992 -2002 đã nhấn mạnh đến mối quan hệ gắn bó chặt chẽ giữa hoạt động lập pháp của Quốc hội với nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền: “cần thấy rằng, vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền phụ thuộc rất lớn vào việc xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật mà nội dung trọng tâm là hoạt động làm luật của Quốc hội. Quyền lực của Quốc hội kết tinh trong các quy định của Luật”.[4]

Tuy vậy, chỉ đến năm 2001, trong Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII trình Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng trong Phần IX- Đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế mới xác định: “Nhà nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân.”^([5])

2.2.         Tư tưởng về Nhà nước pháp quyền và Hiến pháp năm 1992

Trước hết phải xác định nội hàm của nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền.[6] Có thể thấy rằng việc đưa nội dung xây dựng nhà nước pháp quyền vào đạo luật cơ bản của đất nước là một quá trình đổi mới nhận thức về phương thức phát triển đất nước. Lần đầu tiên, khái niệm “nhà nước pháp quyền” lần đầu tiên được nêu ra tại Hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành trung ương Đảng khoá VII ngày 29 tháng 11 năm 1991 khi bàn luận về dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1980. Tiếp đó, xây dựng nhà nước pháp quyền được xác định là một trong những nguyên tắc cơ bản để cải cách bộ máy nhà nước và là một trong tám nhiệm vụ chính trong thời gian tới.trong giai đoạn hiện nay cũng như trong thời gian sắp tới.[7] Chỉ trong thời gian gần đây, nội dung của nhà nước pháp quyền mới trở thành một chủ đề rất được các nhà nghiên cứu luật học quan tâm và thực sự đã thành các cuộc thảo luận công khai, sôi nổi tại nhiều hội thảo và trên các tạp chí nghiên cứu thể hiện nhiều ý kiến khác nhau về vấn đề này do cách tiếp cận vấn đề xuất phát từ điểm nhấn của mỗi tác giả về nhà nước pháp quyền.[8]

Điều rõ ràng là nhờ có tư duy mới về con đường phát triển của đất nước dựa trên việc đề cao vai trò của pháp luật mà Việt nam đã quyết định ban hành Hiến pháp mới vào năm 1992 thay chế cho bản Hiến pháp 1980. Đó là thời điểm "mà sự nghiệp đổi mới ...đang đòi hỏi được tiếp tục với nội dung sâu sắc và toàn diện hơn, với bước đi vững chắc nhằm đưa đất nước ta tiến tới một giai đoạn phát triển mới.”[9]

Có thể khẳng định rằng, Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp của thời kỳ Đổi mới vì rằng đạo luật cơ bản này đã có những quy định mới thể chế hóa đường lối Đổi mới đất nước về phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, công nhận quyền sở hữu cá nhân và có điều khoản mới quy định về quyền con người và quy định đầy đủ, có tính khả thi hơn về quyền công dân.[10]

Hiến pháp năm 1992 cũng quy định rất nhiều nội dung mới, hợp lý hơn về mô hình tổ chức của bộ máy nhà nước, các mối quan hệ giữa các thiết chế nhà nước quan trọng hàng đầu gồm Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ. Căn cứ vào Hiến pháp mà các đạo luật về tổ chức, hoạt động của Quốc hội được ban hành vào năm 1992 và 2001 đã tạo ra những chuyển biến tích cực trong mô hình tổ chức, phương thức hoạt động của Quốc hội, theo định hướng chuyển Quốc hội sang hoạt động thường xuyên được đồng chí Đỗ Mười đề ra từ năm 1991.[11] Hệ quả là lần đầu tiên Luật tổ chức Quốc hội 1992 tại Điều 37 đã có quy định “đại biểu làm việc theo chế độ chuyên trách và đại biểu làm việc theo chế độ không chuyên trách”.

Trong tác phẩm nghiên cứu về Nhà nước và Pháp luật xuất bản năm 1995 nêu rõ việc xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội cần quán triệt bốn nguyên tắc cơ bản, bao gồm: i) tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước vừa trực tiếp vừa gián tiếp; ii) các quan hệ xã hội căn bản phải được điều chỉnh bằng pháp luật, chứ không chỉ  bằng đạo lý; iii)  pháp luật phải giữ vị trí chủ đạo trong toàn xã hội và iv) các cơ quan nhà nước và mọi tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế và công dân đều có nghĩa vụ bắt buộc phải tuân thủ triệt để pháp luật, không ai được đặt mình đứng ngoài pháp luật.[12]

Ngoài ra, cũng có nhiều ý kiến khác về những biểu hiện cụ thể của nhà nước pháp quyền như “Nhà nước pháp quyền là tổ chức công quyền trong hệ thống chính trị của xã hội công dân được xây dựng trên nền tảng các tư tưởng pháp lý tiến bộ của nhân loại như công bằng, nhân đạo, dân chủ và pháp chế nhằm bảo đảm thực sự những giá trị xã hội được thừa nhận chung của nền văn minh thế giới – sự tôn trọng và bảo vệ các quyền tự do của con người, sự ngự trị của pháp luật trong lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, sự phân công quyền lực (lập pháp, hành pháp và tư pháp) và chủ quyền nhân dân”[13] Trên thực tế, các phạm trù cụ thể của nhà nước pháp quyền mà Việt nam cần phải hướng đến đã trở thành một chủ đề rất được các nhà nghiên cứu luật học quan tâm và thực sự đã thành các cuộc thảo luận sôi nổi tại nhiều hội thảo và đăng tải trên các tạp chí nghiên cứu.[14]

Tuy đồng tình ở các mức độ khác nhau về nội hàm của khái niệm nhà nước pháp quyền, nhưng nhiều nhà nghiên cứu Việt nam cho rằng nhà nước pháp quyền không phải là mô hình tổ chức nhà nước mà là phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong đó vai trò của pháp luật được đề cao; pháp luật phải thực sự khách quan, là đại lượng phổ biến và công bằng nhất. Đồng thời, nhà nước pháp quyền mà Việt nam đang xây dựng phải có sáu đặc trưng cơ bản như sau:

Một là, là Nhà nước xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân.

Hai là, Nhà nước tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, các quyền và tự do của công dân.

Ba là, Nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở Hiến pháp, tôn trọng và bảo vệ Hiến pháp.

Bốn là, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật; pháp luật có vị trí tối thượng trong đời sống xã hội.

Năm là, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; có sự giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước.

Sáu là, Nhà nước pháp quyền là nhà nước do Đảng cộng sản Việt nam lãnh đạo.[15]

III.    NHỮNG THÀNH TỰU LẬP PHÁP TRONG THỜI GIAN QUA

Trước hết, kết quả của hoạt động lập pháp là có sự gia tăng đáng kể về mặt số lượng văn bản luật, pháp lệnh được ban hành qua các nhiệm kỳ Quốc hội. Cụ thể là trong nhiệm kỳ khoá IX (1992 - 1997), Quốc hội đã thông qua 36 dự án luật, bộ luật và 43 pháp lệnh; tiếp đó, trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá X (1997-2001), tính đến hết năm 2001, đã có 32 đạo luật và 39 pháp lệnh được ban hành. Tính chung lại, đã có 68 văn bản luật và 82 pháp lệnh được ban hành trong thời gian đó.

Về mặt nội dung, một hệ thống pháp luật phục vụ cho yêu cầu đổi mới toàn diện đất nước, phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần đã được hình thành, tiếp tục hoàn thiện đã và đang phát huy tác dụng trong việc điều chỉnh các quan hệ đa dạng của đời sống kinh tế-xã hội trên đất nước ta.

Trong lĩnh vực kinh tế, nhiều văn bản luật do Quốc hội ban hành đã thiết lập nên hệ thống khung pháp luật, chính sách mới, tạo môi trường ổn định và thuận lợi cho sự phát triển của các thành phần kinh tế là các bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; góp phần tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, trong đó có việc đổi mới chính sách tài chính, tiền tệ, giá cả, nhằm mục tiêu thúc đẩy sản xuất phát triển, huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, tăng tích luỹ để tạo vốn cho đầu tư, phát triển. Đó là Luật phá sản doanh nghiệp (1993), Luật khuyến khích đầu tư trong nước (1994), Luật doanh nghiệp nhà nước (1995), Luật hợp tác xã (1996), Luật ngân sách nhà nước (1996) và các luật về thuế... Việc ban hành các văn bản này đã mở rộng phạm vi điều chỉnh của pháp luật, kéo theo sự ra đời và phát triển đa dạng của các quan hệ kinh tế trong nền kinh tế thị trường; thông qua hoạt động lập pháp của Quốc hội đã làm xuất hiện một số ngành luật mới như luật đầu tư nước ngoài tại Việt nam, giải quyết các tranh chấp dân sự và kinh tế.

Hoạt động lập pháp của Quốc hội đã tạo ra cơ sở pháp lý bảo đảm bình đẳng trong các quan hệ kinh tế và cơ chế hữu hiệu để giải quyết các tranh chấp phát sinh. Quốc hội đã hai lần tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Toà án nhân dân nhằm mục đích thành lập các toà chuyên trách trong hệ thống toà án của Việt nam. Trên cơ sở này, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án kinh tế (tháng bảy năm 1994), Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (1995) và Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các trành chấp lao động (1996), Pháp lệnh công nhận và thi hành tại Việt nam bản án, quyết định dân sự của Toà án nước ngoài (1993), Pháp lệnh công nhận và thi hành tại Việt nam quyết định của trọng tài nước ngoài (1995).

Hoạt động lập pháp của Quốc hội đã góp phần hình thành cơ chế quản lý kinh tế mới, theo đó đã có sự chuyển biến cơ bản từ cách quản lý bằng các biện pháp hành chính, mệnh lệnh sang cơ chế quản lý bằng pháp luật. Các quan hệ kinh tế được hình thành trên nguyên tắc tự nguyện, bình đẳng, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế được Nhà nước công nhận và bảo hộ bằng pháp luật, trong đó có các quyền cơ bản như quyền sở hữu tài sản, quyền tự do kinh doanh. Đồng thời, hệ thống pháp luật về kinh tế đã làm đa dạng hoá các thành phần kinh tế. Sau gần 20 năm đổi mới, các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này ngày càng hoàn thiện tạo nên môi trường pháp lý cho việc thành lập các loại hình doanh nghiệp khác nhau, thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước, đóng góp nguồn thu quan trọng cho quốc gia, tạo công ăn việc làm cho hàng triệu người lao động. Ví dụ, Luật doanh nghiệp được ban hành năm 2000 đã đơn giản hoá các thủ tục pháp lý cho việc thành lập các doanh nghiệp nên trong ba năm qua (2000-2002) đã có 55.793 doanh nghiệp mới thành lập (trong 9 năm 1991-1999 có 45.000 doanh nghiệp đăng ký); đưa tổng số doanh nghiệp đăng ký của khu vực tư nhân lên khoảng 100.000 doanh nghiệp.[16]

Thông qua hoạt động lập hiến và lập pháp của Quốc hội, chúng ta đã xây dựng được cơ sở pháp lý vững chắc cho sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đường lối ĐỔI MỚI đã được thể chế hóa thành các quy phạm pháp luật, trong Hiến pháp – đạo luật cơ bản của nhà nước và các văn bản luật khác quy định về sự đa dạng của các hình thức sở hữu, quyền sở hữu của cá nhân, tự do kinh doanh và tự do hợp đồng, các cơ chế khuyến khích và bảo đảm đầu tư, khai thác và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực xã hội. Các quy định mang tính hành chính, mệnh lệnh tràn lan trong thời bao cấp điều chỉnh các quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại đã được thay thế bằng hàng loạt các đạo luật về doanh nghiệp, thương mại, đầu tư, thuế…xác lập quan hệ bình đẳng giữa các chủ thể kinh tế, phù hợp với truyền thống pháp luật dân sự và các nguyên tắc của thương mại hiện đại. Điều này đã góp phần làm giảm thiểu sự can thiệp của các cơ quan công quyền và phát huy quyền làm chủ của người dân trong các quan hệ dân sự, kinh tế nói chung và hoạt động của các doanh nghiệp nói riêng. Nhờ sự phát triển của pháp luật mà cơ chế xin cho đã bị thu hẹp đáng kể; chế độ độc quyền thương mại của Nhà nước được xóa bỏ và trên thực tế, chúng ta đã xác lập được nguyên tắc “công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm.”

Hoạt động lập pháp của Quốc hội còn tạo ra cơ sở pháp lý để xác định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, kiện toàn tổ chức và đổi mới phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương. Các quy định mới của pháp luật trong lĩnh vực này đã đề cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước; thiết lập các thiết chế công quyền cần thiết, trong đó nổi bật là các cơ quan chuyên môn như chuyển cơ quan kiểm toán thuộc Chính phủ thành cơ quan do Quốc hội lập và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, thiết lập các toà án, trọng tài thương mại để giải quyết các tranh chấp phát sinh trong quá trình vận hành nền kinh tế thị trường; phân định rõ hơn mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, trong đó đề cao vai trò tự chủ bằng cách giành nhiều quyền hạn hơn cho chính quyền địa phương; xác lập chế độ công vụ và trách nhiệm của công chức, góp phần làm cho thủ tục hành chính được rõ ràng, đơn giản, công khai hơn; xác lập cơ chế hoạt động của bộ máy nhà nước theo hướng bảo đảm cung cấp các dịch vụ công ngày càng hiệu quả và tiện lợi cho người dân. Rõ ràng là ở đây có sự tương tác giữa đổi mới pháp luật với cải cách hành chính; hoạt động lập pháp đã thực sự thúc đẩy cải cách hành chính và sự phát triển một nền quản trị nhà nước có hiệu quả [good governance].

Sự phát triển của pháp luật trong việc tạo ra cơ chế ngày càng hoàn thiện bảo vệ các quyền và tự do cơ bản của người dân. Nguyên tắc “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã được pháp luật hóa và từng bước khẳng định trên thực tế, trong đó quy định những quyền rất mới của người dân như có quyền khởi kiện công chức nhà nước và cơ quan nhà nước trước toà án. Gắn liền với việc bảo vệ các quyền và tự do của công dân là các quy định của pháp luật về quyền bầu cử và tự ứng cử, quyền tự do ngôn luận và tham gia các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội –nghề nghiệp đã làm cho đời sống xã hội được sống động hơn và đa dạng hơn, thúc đẩy sự phát triển của một xã hội dân sự lành mạnh.

Bên cạnh đó, pháp luật về các quyền lao động, việc làm, an sinh xã hội, giáo dục và các lĩnh vực xã hội khác đã có những bước đổi mới quan trọng theo hướng dân chủ và tiến bộ xã hội nhằm khắc phục những khiếm khuyết và hạn chế của cơ chế thị trường.

Công tác lập pháp của Quốc hội đã góp phần thúc đẩy và mở rộng hội nhập quốc tế của nước ta, biến phương châm “Việt nam muốn làm bạn với tất cả các nước” thành hiện thực. Đến lượt mình, sự phát triển và tăng cường các mối quan hệ quốc tế đã làm cho pháp luật của chúng ta, nhất là trong lĩnh vực thương mại ngày càng hài hòa và tương thích với những yêu cầu và tiêu chí của việc hội nhập.

Các nguyên tắc chung phổ biến của các định chế thương mại khu vực và quốc tế như không phân biệt đối xử, cạnh tranh công bằng, minh bạch hoá chính sách và pháp luật, giải quyết tranh chấp bằng cơ chế trọng tài và tư pháp, xóa bỏ hàng rào thương mại do các biện pháp thuế quan và phi thuế quan gây ra,  chống tham nhũng ...đã được nội luật hóa thành những quy định của pháp luật quốc gia. Đây chính là hàng lang pháp lý tạo điều kiện thuận lợi cho việc thúc đẩy đầu tư nước ngoài và tăng cường quan hệ thương mại giữa nước ta với các nước khác.

Yêu cầu mạnh mẽ của việc hội nhập kinh tế quốc tế thời kỳ xây dựng nhà nước pháp quyền trong bối cảnh mới của tình hình quốc tế đã chứng kiến sự ảnh hưởng và mối quan hệ tương tác giữa hệ thống pháp luật quốc gia và sự đa dạng của hệ thống pháp luật quốc tế với những khác biệt rõ nét về nguồn của luật, về các nguyên lý, khái niệm pháp lý và nhất là sự khác biệt về trình độ văn hóa và truyền thống pháp lý. Chính trong lĩnh vực vốn nhạy cảm này, pháp luật của chúng ta đã có bước đột phá, không chỉ từ việc làm hợp lý hơn thẩm quyền đàm phán, ký kết, phê chuẩn mà còn ở việc công nhận khả năng áp dụng trực tiếp một số điều ước quốc tế nhất định. Tuy vậy, điều này không đồng nghĩa với việc đồng nhất hệ thống pháp luật nước ta với các hệ thống pháp luật khác mà chính là chủ động tìm kiếm phương thức, phương pháp để tạo cơ sở pháp lý cho quá trình hội nhập một cách vững chắc và có hiệu quả.

Kết quả là cho đến nay, đã hình thành nên hệ thống pháp luật tương đối đồng bộ thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng Nhà nước pháp quyền. Pháp luật đã bước đầu trở thành công cụ chủ yếu để quản lý Nhà nước và xã hội. Nguyên tắc pháp quyền, tức là tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, từng bước được đề cao và phát huy hiệu quả trên thực tế. Có thể khẳng định rằng, việc ban hành những chính sách mới thể hiện trong các đạo luật kể trên là biểu hiện sinh động của sự hình thành cơ sở pháp lý cho việc phát triển đất nước và là tiền đề cho điều khoản sửa đổi Hiến pháp quy định về nhà nước pháp quyền Việt nam xã hội chủ nghĩa.

Hệ quả xã hội của sự phát triển luật pháp như đã trình bày là tạo ra một xã hội được quản lý bằng pháp luật có nền chính trị ổn định, tốc độ phát triển kinh tế tăng cao và quyền lợi của người dân ngày càng được bảo đảm. Và đến lượt mình, những đổi mới về mọi mặt mà Việt nam đạt được trong thời gian qua lại tạo ra động lực to lớn thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ hơn nữa của xã hội, trong đó có việc đề cao vai trò của pháp luật và khẳng định chính thức trong điều khoản sửa đổi của Hiến pháp 1992 về Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

IV.    TIẾP TỤC NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP VÌ MỤC ĐÍCH XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM

Từ những điều đã trình bày ở trên về nội hàm của nhà nước pháp quyền mà Việt nam đang xây dựng, cho thấy công tác lập pháp của Quốc hội đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền phải gắn liền với việc giải quyết thành công hai loại vấn đề có mối quan hệ chặt chẽ với nhau: (i) khắc phục những yếu kém, khiếm khuyết nội tại của hệ thống pháp luật và (ii) tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp ở Việt nam.

4.1.         Một mô hình hệ thống pháp luật mới

Theo quan niệm truyền thống của chúng ta, hệ thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối liên hệ nội tại thống nhất với nhau được phân định thành các chế định pháp luật và các ngành luật, được thể hiện trong các văn bản do Nhà nước ban hành.[17] Cải cách pháp luật, theo cách tiếp cận này là cố gắng ban hành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có tính thứ bậc và có bốn tiêu chuẩn thể hiện mức độ hoàn thiện của hệ thống đó.[18]

Cách tiếp cận khác về hệ thống pháp luật được đề xuất gần đây khi các cơ quan của Việt Nam hoạt động trong lĩnh vực pháp luật tiến hành đánh giá nhu cầu phát triển hệ thống pháp luật Việt nam đến năm 2010 gồm bốn cấu thành: a) các thiết chế xây dựng pháp luật; b) khuôn khổ pháp luật; c) thông tin, tuyên truyền pháp luật và d) đào tạo, bồi dưỡng pháp luật.[19]

Vì vậy, cần nhìn nhận vấn đề phát triển hệ thống pháp luật một cách đồng bộ, toàn diện ở chỗ không chỉ là ban hành đủ các đạo luật một cách kịp thời mà còn bảo đảm áp luật được thi hành nghiêm chỉnh thông qua công tác tuyên truyền, phổ biến và áp dụng pháp luật. Cải cách pháp luật đồng nghĩa với cải cách cả bốn bộ phận cấu thành đã nêu và trong vấn đề này, Quốc hội đóng vai trò quan trọng là thiết chế có quyền lập pháp duy nhất ở Việt nam.

Về mặt phương pháp luận hình thành và phát triển hệ thống pháp luật, pháp luật Việt nam là thể chế hoá đường lối của Đảng; đây là nhân tố có ý nghĩa quyết định để bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.[20] Đồng thời, trong điều kiện Đổi mới hiện nay, cải cách pháp luật còn chịu ảnh hưởng và tác động mạnh mẽ của các nhân tố khác. Thứ nhất, đó là xây dựng hệ thống pháp luật trong điều kiện phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần; thứ hai, dân chủ hoá các mặt của đời sống xã hội và bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân và thứ ba, đất nước đang trong quá trình hội nhập mạnh mẽ vào khu vực và thế giới, không chỉ trong lĩnh vực kinh tế mà cả trong các lĩnh vực khác. Vừa qua, tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XI, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An đã nhấn mạnh: "Chúng ta phải đưa cuộc sống vào luật, phải luật hóa cuộc sống, luật pháp phải phù hợp với quy luật khách quan, phù hợp với thực tiễn Việt Nam, không được chủ quan, áp đặt".[21] Đó chính là những yêu cầu mới mà chúng ta phải tính đến trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt nam để bảo đảm cho pháp luật phù hợp với thực tế cuộc sống. Giải thích về vấn đề này, Tskh. Đào Trí Úc cho rằng phát triển nền kinh tế hàng hoá theo cơ chế thị trường là sự phát triển khách quan và vì vậy:

“cũng cần thấy được vai trò quản lý và điều tiết của Nhà nước là khách quan và sự bảo đảm an toàn ...công bằng xã hội là yêu cầu số một trong đánh giá về hoạt động của Nhà nước...” Dấu hiệu" này phải được cụ thể hoá thành những đòi hỏi và tiêu chí pháp lý của các cơ chế, chính sách và pháp luật mà Nhà nước ta ban hành. Nhưng đến lượt mình, những cơ chế, chính sách và pháp luật đói lại đòi hỏi sự áp dụng nhất quán và đúng đắn. Vì vậy, nhà nước pháp quyền có một nội dung quan trọng là pháp luật phải có tính pháp lý cao, tức là phải thực sự khách quan, là đại lượng phổ biến  và công bằng nhất."[22]

Về mối quan hệ giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế. Khi thực hiện chủ quyền của mình trong việc hội nhập, Việt nam  cũng đồng thời phải tính đến nghĩa vụ pháp lý ràng buộc trong việc thực hiện các cam kết quốc tế đã thoả thuận. Điều này không đồng nghĩa với việc đồng nhất hệ thống pháp luật trong nước với các hệ thống pháp luật khác, mà chính là chủ động tìm kiếm phương thức, phương pháp để tạo cơ sở pháp lý cho quá trình hội nhập một cách vững chắc và có hiệu quả, làm hài hoà pháp luật trong nước với pháp luật quốc tế.[23]

Một trong những giải pháp cơ bản để nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội là: “về lâu dài, toàn bộ chức năng lập pháp phải do Quốc hội thực hiện, còn việc ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ tồn tại như một bước quá độ trong một số năm.”[24]

Điều này không chỉ đặt ra câu hỏi khi nào thì có thể chấm dứt việc tồn tại hình thức pháp lệnh, mà còn phải lý giải vấn đề gì phải do luật quy định và vấn đề gì là do pháp lệnh quy định. Nói cách khác, cần làm rõ mối quan hệ giữa luật và pháp lệnh để tiếp tục hoàn chỉnh cơ chế thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội nhằm bảo đảm nguyên tắc: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, tránh sự can thiệp hoặc "lấn quyền" từ các các cơ quan khác.

Hiện tại, ranh giới giữa khái niệm Luật và Pháp lệnh là chưa rõ ràng. Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Điều 20 (1) "luật quy định các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh..." và theo Điều 21(1) "pháp lệnh quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành thành luật." Từ những quy định này, chúng ta thấy: (a) khái niệm "lĩnh vực" đối nội, đối ngoại rất là rộng, hầu như là bao gồm hết tất cả các mối quan hệ xã hội tồn tại trong lĩnh vực đó; (b) hình thức pháp lệnh tồn tại có tính chất tạm thời, chỉ về những vấn đề được Quốc hội giao; và (c) cách làm khá phổ biến trong thời gian qua là để điều chỉnh một lĩnh vực nào đó thì trước hết phải ra Pháp lệnh, thực hiện một thời gian, rồi sau đó nâng lên thành luật. Ví dụ, kinh nghiệm xây dựng Bộ luật dân sự, Bộ luật lao động trên cơ sở ban hành và áp dụng trong một thời gian dài các văn bản đơn lẻ trong các lĩnh vực đó. Tuy nhiên, quy định "sau một thời gian thực hiện" ở điều 21 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật là không có giới hạn cụ thể và trên thực tế, khi đã công bố, xét về hiệu lực của văn bản và đối tượng áp dụng, Pháp lệnh cũng như Luật đều được áp dụng thống nhất trong cả nước, cho mọi tổ chức và cá nhân.

Để bảo đảm quyền lực tối cao của các đạo luật thì cũng phải có những sửa đổi, bổ sung nhất định về mặt thủ tục, quy trình lập pháp. Cụ thể là cần tính đến khả năng sau khi pháp lệnh được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua thì phải trình Quốc hội phê chuẩn tại kỳ họp gần nhất. Trong trường hợp đó, pháp lệnh sẽ trở thành luật của Quốc hội.

Về phạm vi điều chỉnh của luật và pháp lệnh, quan niệm chung, tương đối thống nhất giữa các nhà luật gia là về các quyền và tự do cơ bản của công dân, các vấn đề về nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước: Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; chế độ bầu cử của công dân; về thuế, tài chính, tiền tệ và các quy định về hình sự, dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tức là những vấn đề đã ổn định, có chính sách, đường lối rõ ràng phải được luật quy định.[25] Ngoài phạm vi đó ra, phải chăng là lĩnh vực điều chỉnh của pháp lệnh và sau một thời gian áp dụng cụ thể sẽ được nâng lên thành luật.

Có thể nói thực trạng luật khung là điểm nhức nhối hiện nay của hoạt động lập pháp. Đặc điểm chung của hiện tượng luật khung là các quy định trong văn bản luật còn chung chung, không cụ thể theo công thức chung là: “Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật này” hoặc “theo quy định của pháp luật”. Hệ quả là tuy luật, pháp lệnh được ban hành rồi mà muốn thi hành được vẫn phải chờ các cơ quan có thẩm quyền mà thường là cơ quan hành pháp, như Chính phủ, các bộ, ngành, có khi cả Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân vốn là những cơ quan thực thi pháp luật lại ban hành văn bản hướng dẫn, thực chất là cụ thể luật, pháp lệnh gây nên tình trạng là không nhất quán, trùng lặp giữa các quy định này với nhau. Tình hình càng trở nên phức tạp hơn khi xảy ra tình trạng luật, pháp lệnh chờ văn bản hướng dẫn thi hành trong nhiều năm, làm suy giảm hiệu lực thực tế của văn bản luật, pháp lệnh. Từ đó, chúng ta phải phấn đấu luật hóa các chính sách "với những nội dung rõ ràng, minh bạch, điều chỉnh trực tiếp các mối quan hệ xã hội. Ủy ban thường vụ Quốc hội không phải ra quyết định nữa".[26]

Tình trạng luật khung đặt ra cho công tác giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có ý nghĩa hết sức quan trọng. Hầu hết các bản Hiến pháp của Việt nam, trừ Hiến pháp năm 1946, đều có quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền này nhưng trên thực tế, chưa có văn bản pháp luật nào được Uỷ ban thường vụ Quốc hội giải thích chính thức. Có rất nhiều nội dung pháp lý cụ thể cần phải được làm rõ như quy trình giải thích từ việc trình kiến nghị giải thích, thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội cho đến việc thảo luận và ban hành văn bản giải thích và nhất là xác định rõ mối quan hệ giữa điều khoản giải thích do Ủy ban thường vụ Quốc hội đưa ra và nội dung được giải thích trong luật, pháp lệnh, về hiệu lực thi hành của chúng, nhất là khi nội dung giải thích lại là các quy định của Hiến pháp. Từ đó, theo suy nghĩ của chúng tôi, cần phải tìm kiếm các giải pháp thích hợp nhằm bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và luật do Quốc hội ban hành bằng việc thiết lập cơ chế bảo hiến có hiệu quả.

Một vấn đề nữa đặt ra cho công tác lập pháp của Quốc hội là mở rộng nguồn sáng kiến lập pháp với tính khả thi của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện đang được coi là căn cứ để đưa công tác xây dựng và thông qua các dự án luật, pháp lệnh vào nền nếp, có cơ sở khoa học, “tạo điều kiện phát triển có kế hoạch hệ thống pháp luật của Nhà nước.”[27] Trên thực tế, bên cạnh những ưu điểm nhất định, việc xây dựng luật căn cứ vào Chương trình cũng tạo ra những khó khăn nhất định vì phải đưa sáng kiến vào Chương trình và mỗi Ban soạn thảo được thành lập chỉ để chuẩn bị một dự án luật, pháp lệnh cụ thể mà thiếu sự linh hoạt cần thiết để có thể đề xuất sửa đổi các luật, pháp lệnh có liên quan. Giải pháp đề xuất cho vấn đề này là phải tính toán sự cần thiết phải luật hoá những vấn đề bức xúc của cuộc sống trong điều kiện quỹ thời gian vật chất chỉ có hai kỳ họp Quốc hội trong năm. Từ đó, xác định thứ tự ưu tiên trong việc ban hành các văn bản luật và áp dụng kỷ thuật một luật sửa nhiều luật[28] không chỉ xuất phát từ nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế mà còn là giải pháp có tính lâu dài vì mục đích đẩy nhanh quá trình làm luật và bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của cả hệ thống pháp luật.

Hoạt động lập pháp phải hướng đến và vì mục đích thúc đẩy tiến bộ xã hội, xây dựng xã hội công dân, hạn chế những tiêu cực do kinh tế thị trường gây ra. Các cơ chế, chính sách mà pháp luật được đề ra phải hướng đến mục đích tạo ra cơ chế pháp lý bảo vệ vững chắc những thành quả đã đạt được và tiếp tục giải phóng nguồn nội lực trong nước, xóa bỏ những rào cản ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của đất nước.

4.2.         Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội

Nhằm mục đích nâng cao chất lượng công tác lập pháp, yêu cầu cấp thiết hiện nay là tăng cường năng lực hoạt động của Quốc hội, bảo đảm cho Quốc hội thực sự là cơ quan “làm luật” chứ không chỉ đơn thuần là xem xét, thông qua luật. Yêu cầu chung là Quốc hội phải có đủ năng lực để thảo luận sâu rộng, đề ra những định hướng, yêu cầu cơ bản, lớn thuộc nội dung chính sách để làm cơ sở cho việc xây dựng các văn bản luật. Điều này đặt ra nhiều vấn đề như cần tiếp tục nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội; hoàn thiện cơ chế giới thiệu, lựa chọn và tiến hành bầu cử đại biểu Quốc hội; tăng thêm số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, ít nhất là bảo đảm tất cả thành viên của các cơ quan của Quốc hội trong nhiệm kỳ tới phải hoạt động chuyên trách; thành lập thêm một số ủy ban của Quốc hội về tài chính, tư pháp để giúp Quốc hội thực hiện tốt hơn nhiệm vụ quyết định phân bổ ngân sách, giám sát hoạt động tư pháp.

Hiện tại, khả năng tham gia và đóng góp của các đại biểu chuyên trách vào hoạt động của Quốc hội không đồng nghĩa có thêm đại biểu chuyên trách thì chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội được nâng cao. Điều này phụ thuộc rất nhiều vào việc thay đổi phương thức hoạt động của chính bản thân các đại biểu chuyên trách từ chỗ là người trực tiếp điều hành quản lý ở cơ quan hành chính sang làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội với trách nhiệm chính là tham gia hoạch định chính sách ở tầm vĩ mô qua việc xem xét và quyết định các dự án luật và nghị quyết về kinh tế, xã hội.  

Ở một khía cạnh khác của vấn đề, quá trình dân chủ hoá các mặt của đời sống xã hội gắn liền với việc bảo đảm quyền thông tin của công dân đòi hỏi phải thực thi đầy đủ các quy định của pháp luật về quyền tự do thông tin của người dân. Các đại biểu Quốc hội phải được cung cấp đầy đủ thông tin một cách kịp thời, chi tiết, được phân tích và đánh giá để xem xét và đánh giá các chính sách lập pháp. Điều này không chỉ đòi hỏi phải thực hiện đầy đủ quyền thông tin của đại biểu mà còn phải thiết lập cơ chế cung cấp cho đại biểu Quốc hội không chỉ từ các cơ quan nhà nước mà còn từ các tổ chức xã hội – nghề nghiệp, từ các nhóm đối tượng chịu sự tác động của văn bản luật. Quốc hội phải có các cơ quan nghiên cứu đủ mạnh, có đủ năng lực phân tích, tổng hợp khối lượng thông tin đồ sộ về kinh tế, xã hội để cung cấp theo yêu cầu của các cơ quan của Quốc hội và của cá nhân đại biểu Quốc hội.

Vấn đề nữa là cần tiếp tục cải tiến việc thảo luận và thông qua dự án luật tại kỳ họp; khắc phục tình thực trạng kéo dài là có hiện tượng "làm văn tập thể"; khi mà các đại biểu Quốc hội thảo luận nhiều về cách hành văn, câu chữ của dự án luật mà không tập trung làm rõ những vấn đề về mặt chính sách pháp luật như lợi ích và tính khả thi của dự án luật...

Đại biểu hoạt động chuyên trách chưa phải là chuyên nghiệp nhưng lại là bước khởi đầu rất quan trọng để tiến tới một Quốc hội chuyên nghiệp. Từ thực tiễn hiện nay của Việt nam, chúng tôi cho rằng, việc bước đầu hình thành nhóm các đại biểu hoạt động chuyên trách ở Quốc hội thực chất là nhận thức mới về cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trao cho Quốc hội và rằng khó có thể cải tiến chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội nếu cơ quan này không có những người đại biểu chuyên trách của mình.

V.  KẾT LUẬN

Thành công của hoạt động lập pháp và ở mức độ đáng kể, của việc thực hiện nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền, phụ thuộc vào mức độ hài lòng của người dân về những giải pháp lập pháp do Quốc hội đưa ra; ở tốc độ của những biện pháp đổi mới về thể chế kinh tế và chính trị mà luật pháp ghi nhận. Những nội dung mới mà hoạt động lập pháp đã và đang hướng đến là xây dựng chế độ quản trị nhà nước tốt [good governance] như kiềm chế và chống tham nhũng; minh bạch hóa hoạt động của bộ máy nhà nước. Có thể thấy rằng việc đưa nội dung xây dựng nhà nước pháp quyền vào đạo luật cơ bản của đất nước là một quá trình đổi mới nhận thức về phương thức phát triển đất nước trong giai đoạn hiện nay cũng như trong thời gian sắp tới.[29]

Vấn đề tiếp tục cải cách pháp luật vì mục tiêu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền Việt nam là một quá trình phức tạp, phải xuất phát từ điều kiện thực tế của đất nước; đòi hỏi phải có những  giải pháp đồng bộ về tư tưởng, nhận thức, tổ chức thi hành pháp luật và nâng cao trình độ, văn hoá, giáo dục của nhân dân.

Rõ ràng là đổi mới Quốc hội góp phần tích cực vào quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt nam xã hội chủ nghĩa. Với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, đổi mới Quốc hội sẽ tạo ra động lực và thúc đẩy quá trình cải cách ở Việt nam, nhất là trong việc thực hiện có kết quả chương trình lập pháp đồ sộ đã đề ra. Trong mối quan hệ với cải cách pháp luật, vai trò của Quốc hội còn thể hiện ở chỗ Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất trong cả nước.

Từ những điều đã phân tích ở trên cho chúng ta thấy vấn đề tăng cường hoạt động lập pháp của Quốc hội nhằm thúc đẩy và bảo đảm tương lai vững bền của nhà nước pháp quyền ở Việt nam phải được xem xét trong tổng thể chung của việc nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong thời gian tới, phải là tổng thể của nhiều biện pháp cụ thể, có tính khả thi của quá trình chuyển vững chắc Quốc hội sang cơ chế hoạt động chuyên nghiệp hơn./.