ĐỔI  MỚI  TỔ CHỨC VÀ PHƯƠNG THỨC HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI

TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

(Tài liệu Hội thảo "Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển"

Hà Nội, 23-24/12/2005; TP. Hồ Chí Minh, 27/12/2005) 

GS. VS  Nguyễn Duy Quý *

Các nghị quyết của Đảng cộng sản Việt Nam trong những năm qua đã phác thảo ra những phương hướng chủ yếu về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Một trong những phương hướng đó là tiếp tục xây dựng và hoàn thiện lý luận về đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của các thiết chế trong bộ máy nhà nước, trong đó có Quốc hội. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã đề ra nhiệm vụ phải "kiện toàn tổ chức, đổi mới phương thức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội". [1]

Khi nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, cần tính đến tính lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy của nhà nước ta trong 60 năm qua, nhất là từ khi có Hiến pháp năm 1992 đến nay.

Hiến pháp năm 1992 đã xác định mô hình tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Tổ chức bộ máy nhà nước đã từng bước phù hợp với các mục tiêu của quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và phù hợp với các mục tiêu đổi mới hệ thống chính trị trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Cơ chế tổ chức và vận hành của các thiết chế quyền lực ở cấp trung ương từ Quốc hội, Chính phủ đến tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao thể hiện sự kế thừa sâu sắc tính chất tiến bộ của nhà nước kiểu mới được khẳng định trong các Hiến pháp 1946, 1959, 1980. Đồng thời Hiến pháp năm 1992 cũng khẳng định những cải cách mạnh mẽ với mục tiêu xây dựng bộ máy nhà nước thật sự có hiệu quả, thích ứng với điều kiện kinh tế - xã hội của thời kỳ đổi mới.

Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ khi có Hiến pháp năm 1992 cho thấy, giữa các quy định Hiến pháp về cơ cấu tổ chức, quyền hạn, trách nhiệm và mối quan hệ giữa các thiết chế quyền lực với thực tiễn vận hành của cơ chế quyền lực nhà nước vẫn tồn tại một khoảng cách.

Có thể dễ dàng nhận thấy rằng bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1992 thể hiện rõ mong muốn tổ chức theo hướng hiện đại, đáp ứng nhu cầu của kinh tế thị trường và trở thành một công cụ có hiệu quả để tiến hành cải cách. Tuy nhiên các quy định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước vẫn chịu ảnh hưởng lớn của các quy định Hiến pháp năm 1980 và thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước trong mấy chục năm qua. Về phía Quốc hội, với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội được xác định là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Nhưng tổ chức và hoạt động của Quốc hội vẫn bị tác động và ảnh hưởng bởi các yếu tố chưa hợp lý trong tổ chức bộ máy nhà nước; mặc dù đã có cải cách, nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới. Có thể thấy bộ máy nhà nước được tổ chức trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 1992 vẫn chưa đủ khả năng để giải quyết được các mâu thuẫn như: mâu thuẫn giữa quy định Hiến pháp về quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và thực tiễn quan liêu của tổ chức bộ máy nhà nước; mâu thuẫn giữa thẩm quyền hiến định và quyền lực trên thực tế của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ; mâu thuẫn giữa tính không thường xuyên của hoạt động Quốc hội, tính không chuyên nghiệp của đa số đại biểu Quốc hội với nhu cầu xây dựng pháp luật và thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội; mâu thuẫn giữa thẩm quyền ban hành luật của Quốc hội và quyền ra Pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; mâu thuẫn giữa địa vị phụ thuộc của Chính phủ trong mối quan hệ với Quốc hội và nhu cầu xây dựng một nền hành chính hiệu quả và phát triển... Những mâu thuẫn này là không thể tránh khỏi trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế từ tập trung kế hoạch hoá bao cấp sang kinh tế thị trường. Bởi lẽ mô hình kinh tế cũ chưa thật sự bị loại bỏ, mô hình kinh tế mới đang từng bước được khẳng định trong cuộc đấu tranh gay go và phức tạp. Vì vậy có thể nói Hiến pháp năm 1992, tuy không tiếp tục quy định mô hình tổ chức bộ máy nhà nước đã tồn tại trong thời kỳ kinh tế tập trung, bao cấp theo mô hình tổ chức bộ máy của một số nước xã hội chủ nghĩa trước đây, nhưng chưa thể đưa ra một mô hình tổ chức bộ máy nhà nước mới - bộ máy nhà nước của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và phù hợp với những đặc trưng của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế và trong xu thế toàn cầu hóa.

Trong số những vấn đề còn vướng mắc về lý luận khi tiến hành nghiên cứu đổi mới các thiết chế trong bộ máy nhà nước thì một trong những vướng mắc lớn là nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chưa được thể chế hoá trên phương diện luật pháp. Để làm được điều này, cần khắc phục cách tiếp cận lâu nay cho rằng tính thống nhất của quyền lực nhà nước là xuất phát từ nguyên tắc tập quyền. Cách đặt vấn đề theo tư duy mới là: nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và quyền lực nhà nước thống nhất ở chính nhân dân. Nguyên tắc "Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân" đã được nhận thức sâu sắc hơn trong quá trình đổi mới. Khi nói nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, mọi quyền hành đều ở dân, thì việc nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân theo Hiến pháp năm 1992 là chưa đầy đủ, bởi vì nhân dân còn sử dụng quyền lực nhà nước của mình thông qua hệ thống các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp. Cũng cần nói thêm rằng bất luận trong một mô hình tổ chức nhà nước nào, quyền lực nhà nước, tự bản thân nó luôn bao hàm sự thống nhất. Nếu thiếu tính thống nhất thì quyền lực mất hiệu lực. Sở dĩ quyền lực nhà nước có được hiệu lực vì nó luôn là một hệ thống thống nhất. Chính sự phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là sự phân công giữa ba bộ phận của một hệ thống tồn tại dưới dạng một chỉnh thể của các quan hệ quyền lực. Do vậy, khi xác định tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phân công, phối hợp giữa ba quyền cho thấy, cần phải đặt ba quyền này trong một thể thống nhất của hệ thống với việc xác định rõ địa vị pháp lý của từng nhánh quyền lực mà Quốc hội là một trong ba nhánh quyền lực đó. Sự phân công, phối hợp giữa ba quyền và tương ứng với chúng là ba thiết chế quyền lực nhà nước, là sự phân công có điều kiện và bảo đảm khả năng loại bỏ sự lạm dụng quyền lực từ bất kỳ một thiết chế quyền lực nào. Theo đó, mỗi một thiết chế quyền lực chỉ thực thi một loại quyền lực, và không thể có một thiết chế quyền lực nào lại thâu tóm toàn bộ quyền lực nhà nước vào tay mình. Tinh thần này chính là nội dung pháp lý của sự phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong sự thống nhất quyền lực ở nhân dân và đó là một trong những yếu tố trực tiếp chi phối việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội.

Khi nghiên cứu lý luận về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phải tiếp tục xác định rõ vị trí, vai trò của Quốc hội. Nếu so sánh Quốc hội với các bộ phận hợp thành hệ thống chính trị (Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội) và các bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước (Chính phủ, Viện kiểm sát, Toà án…) thì Quốc hội có vị trí đặc biệt, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, đồng thời là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quốc hội có những chức năng riêng, vốn có của mình, đó là lập hiến và lập pháp; giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.

Đối với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, như đã phân tích ở phần trên, cần phải nhìn nhận lại ý kiến cho rằng toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội. Các Hiến pháp của nước ta từ 1946 đến nay đã chỉ rõ là ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Như vậy, nhân dân là chủ thể duy nhất và tối cao của quyền lực nhà nước và nếu ở một giai đoạn lịch sử nhất định đã tồn tại nguyên tắc tập quyền, thì đó là sự biểu đạt của tư tưởng: toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, chứ không thể toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Quốc hội như đã từng được quan niệm. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng không phải là cơ quan toàn quyền. Quốc hội nhận quyền lực nhà nước từ nhân dân và như vậy, không thể uỷ quyền tiếp cho các cơ quan nhà nước khác. Do đó, không thể tồn tại một Quốc hội nắm toàn bộ quyền lực nhà nước. Nhìn nhận nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi với những yếu tố khách quan, cần có cách nhìn thực tế hơn về chức năng của Quốc hội, để từ đó đưa ra các quy định phù hợp hơn về tổ chức và hoạt động của Quốc hội.

Việc đổi mới Quốc hội cần theo các phương hướng sau:

- Cần nhận thức rõ vị trí, vai trò của Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng không phải là cơ quan toàn quyền. Quốc hội được nhân dân trao quyền lực nhà nước và vì vậy Quốc hội không thể uỷ quyền tiếp cho các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Vì vậy, mục tiêu hướng tới là cần xây dựng một Quốc hội "thực quyền" chứ không phải "toàn quyền".

- Hoạt động của Quốc hội cần tiếp tục theo hướng dân chủ hóa trong các kỳ họp, các hình thức lấy ý kiến nhân dân đối với các dự án luật, các hình thức tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội.

- Thực hiện phương hướng đó, hoạt động của Quốc hội cần tập trung vào tăng cường năng lực xây dựng pháp luật, như Nghị quyết số 48/NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã chỉ rõ: "Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp…" và  "...Thể chế hóa nguyên tắc dân chủ trong hoạt động của cơ quan dân cử, bảo đảm để nhân dân tích cực tham gia vào các hoạt động xây dựng pháp luật, giám sát bằng nhiều hình thức việc thi hành pháp luật của cơ quan, công chức nhà nước…".

Về tổ chức cần cải tổ cơ cấu tổ chức của Quốc hội, xác định lại mối quan hệ giữa Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội với các Hội đồng, các Uỷ ban của Quốc hội. Việc quy định chức năng, quyền hạn của Quốc hội không những phải gắn liền với việc xác định cơ cấu tổ chức mà còn gắn liền với các phương thức thực hiện các quyền ấy. Phương thức hoạt động của Quốc hội phải dựa trên hai yếu tố cơ bản là các đại biểu Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội. Ngoài ra, các nghị quyết của Quốc hội về những vấn đề quan trọng của đất nước cần được luật hóa dưới hình thức một đạo luật; thay Nghị quyết về ngân sách nhà nước bằng Luật về ngân sách hàng năm. Hiện nay, theo chúng tôi, đã có các điều kiện cần thiết để chuyển dần phương thức hoạt động của Quốc hội từ một Quốc hội tham luận sang một Quốc hội tranh luận, từ một Quốc hội hoạt động theo Đoàn đại biểu sang một Quốc hội với hoạt động của từng đại biểu Quốc hội, một Quốc hội hướng tới hoạt động thường xuyên với một bộ phận quan trọng các đại biểu chuyên nghiệp. Xuất phát từ bản chất của Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân nên trong cơ cấu bộ máy nhà nước, Quốc hội phải có vị trí khác với cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Quyền lực của Quốc hội phải là quyền lực có tính chi phối đối với các lĩnh vực quyền lực nhà nước khác. Tức là xét trên phương diện thẩm quyền, Quốc hội cần nắm giữ những quyền hạn mà việc thực thi chúng có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hoạt động nhà nước.

Về quyền lập pháp: Quốc hội là một cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Do vậy quyền làm luật là thẩm quyền cơ bản nhất của Quốc hội. Để thực hiện quyền này, đảm bảo vai trò quyết định của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động lập pháp. Quốc hội cần đổi mới công tác Kế hoạch hóa xây dựng pháp luật theo hướng Quốc hội sẽ chỉ thông qua các sáng kiến pháp luật. Những cơ quan, cá nhân có quyền nêu sáng kiến pháp luật có trách nhiệm lập luận về sự cần thiết ban hành các đạo luật, sau đó, Quốc hội sẽ thông qua Chương trình xây dựng pháp luật và giao trách nhiệm cho các cơ quan, tổ chức soạn thảo. Bên cạnh đó, cần có công đoạn xây dựng chính sách trước khi bắt tay vào soạn thảo một dự án luật.

Về quy mô các đạo luật, cần đi theo hướng xây dựng các đạo luật có phạm vi và quy mô điều chỉnh hẹp, ít điều khoản để thuận tiện khi áp dụng đồng thời giảm dần việc ban hành các văn bản dưới luật. Cần thực hiện biện pháp dùng một đạo luật mới để sửa đổi, bổ sung nhiều đạo luật cùng lúc. Trong chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, cần chú trọng đến chức năng quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, phê duyệt quyết toán ngân sách nhà nước...

Về vấn đề kiểm soát của Quốc hội đối với các quan hệ quyền lực và việc thực hiện quyền lực nhà nước trên thực tế, cần nhấn mạnh rằng Quốc hội trong quan hệ phân công quyền lực là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, nhưng về vị trí lại là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Do vậy, Quốc hội có quyền kiểm soát toàn bộ quá trình thực thi quyền lực nhà nước, kể cả quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Trong số các cơ quan của Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội là những cơ quan đặc trách từng lĩnh vực hoạt động của Quốc hội và là các Uỷ ban hoạt động thường xuyên. Trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, số lượng các Uỷ ban phải được tăng lên nhiều lần và tương ứng với số lượng các Uỷ ban ấy là số đại biểu chuyên trách phải gia tăng kể cả số lượng và chất lượng. Thực hiện chế độ luân phiên chuyên trách đối với đại biểu Quốc hội trong một nhiệm kỳ.

Ngoài các Uỷ ban, Quốc hội cần thành lập các tiểu ban, các tổ công tác để giúp Quốc hội giải quyết các nhiệm vụ cụ thể nảy sinh trong hoạt động Quốc hội liên quan đến trách nhiệm, thẩm quyền của Quốc hội.

Nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội cũng là vấn đề rất đáng quan tâm. Cần hoàn thiện cơ chế giới thiệu, lựa chọn và bầu cử đại biểu Quốc hội theo hướng khắc phục tính chất vùng, miền mà ít chú ý đến giới, ngành, lĩnh vực. Tổ chức kê khai tài sản của các ứng cử viên đại biểu Quốc hội, từng bước đòi hỏi ứng cử viên đại biểu Quốc hội phải trình bày chương trình hành động và đối thoại với cử tri.

Việc tạo cơ sở vật chất, kỹ thuật cần thiết cho hoạt động của Quốc hội cũng rất quan trọng. Cần tăng cường khả năng cung cấp thông tin cho các đại biểu Quốc hội, tiến tới có các luật gia làm tư vấn cho các đại biểu Quốc hội về pháp luật.

Tóm lại cần tiếp tục đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội theo hướng để Quốc hội thực hiện đầy đủ, kịp thời, đúng đắn tất cả các quyền hạn, nhiệm vụ do Hiến pháp và luật quy định. Trong mối quan hệ giữa Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cần phải coi Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội chứ không phải là một cấp của Quốc hội. Đó là cơ sở để tiến tới sẽ không giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra Pháp lệnh nữa. Trước hết cần nâng cao chất lượng, hiệu quả trong việc thực hiện các chức năng của Quốc hội: lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; giám sát việc thi hành pháp luật theo hướng tập trung vào giám sát ngân sách và nhân sự. Đồng thời xác định rõ phạm vi, nội dung, cơ chế giám sát của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo hướng tập trung giám sát cơ quan hành pháp cao nhất, phân biệt rạch ròi hoạt động giám sát với các hoạt động khác. Cần sớm thiết lập một cơ chế bảo vệ Hiến pháp (Uỷ ban bảo hiến hoặc Tòa án Hiến pháp) để xét xử các văn bản, các hành vi trái với Hiến pháp, bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền. Thứ hai, phát huy vai trò, trách nhiệm và nâng cao năng lực của đại biểu Quốc hội. Cần tăng dần số đại biểu Quốc hội chuyên trách tới 50% hoặc cao hơn để thực hiện tốt các nhiệm vụ của Quốc hội. Thứ ba, kiện toàn các cơ quan của Quốc hội, bảo đảm cho Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực sự là những cơ quan hoạt động thường xuyên; Thứ tư, xác định rõ và cụ thể hơn phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội; tăng cường đội ngũ cán bộ có trình độ cao cho các cơ quan của Quốc hội, tăng cường cơ sở vật chất – kỹ thuật hiện đại, tiên tiến phục vụ cho hoạt động của Quốc hội./.

<< Quay lại