TĂNG CƯỜNG VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC QUYẾT ĐỊNH

CÁC VẤN ĐỀ QUAN TRỌNG CỦA ĐẤT NƯỚC

(Tài liệu Hội thảo "Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển"

Hà Nội, 23-24/12/2005; TP. Hồ Chí Minh, 27/12/2005)

GS- TSKH Tào Hữu Phùng

Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội

I- Tăng cường vai trò của Quốc hội - bước tiến mới trong cải cách tài chính và pháp lý

Trong quá trình cải cách về tài chính và pháp lý đã mang lại cho Quốc hội quyền hạn rất lớn và trách nhiệm nặng nề trong việc thực hiện 3 chức năng cơ bản của mình là chức năng lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Khi dân chủ được mở rộng trên nền tảng là xã hội công dân, sự tham gia ngày càng tăng của người dân vào công việc quốc gia thì càng đòi hỏi Quốc hội - cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân phải hoạt động thực chất hơn, hiệu quả hơn trong việc thực hiện các chức năng cơ bản của mình. Trong những năm qua, thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền với hệ thống pháp luật đầy đủ, minh bạch và công bằng, hệ thống giám sát hiệu quả thì việc đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước là một nhiệm vụ ưu tiên của Quốc hội và được đông đảo cử tri quan tâm. Trong bài tham lụân này, chúng tôi trình bày vai trò của cơ quan lập pháp trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước được thể hiện trước hết và chủ yếu trong lĩnh vực tài chính và ngân sách nhà nước.

Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội khoá X sửa đổi, bổ sung năm 2001. Tại điều 84 của Hiến pháp này đã khẳng định quyền và trách nhiệm của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính - ngân sách như sau: Ban hành và bãi bỏ các sắc thuế; quyết định dự toán NSNN, trực tiếp phân bổ NSTW; phê chuẩn tổng quyết toán NSNN; quyết định chiến lược và chính sách tài chính quốc gia; quyết định các công trình quan trọng quốc gia. Thực hiện quyền quyết định của mình, năm 1996, Quốc hội khoá IX đã thông qua Luật NSNN và có hiệu lực thi hành từ 1/1/1997. Đây là văn bản pháp lý cao nhất đối với công tác quản lý tài chính - NSNN, góp phần hoàn thiện thể chế quản lý kinh tế, phục vụ quá trình đổi mới kinh tế - xã hội. Vai trò của Quốc hội và các cơ quan Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước như lĩnh vực kinh tế - ngân sách, danh mục các công trình quan trọng quốc gia được cụ thể hoá trong luật, là một bước khẳng định vai trò của cơ quan dân cử trong đời sống chính trị của đất nước. Tuy nhiên, qua 7 năm thực hiện, trước yêu cầu tiếp tục đổi mới công tác quản lý, phân cấp về tài chính - ngân sách, nâng cao minh bạch ngân sách và trách nhiệm giải trình tài chính của các cơ quan tham gia quy trình ngân sách, cải cách thể chế tiếp tục được đặt ra để hoàn thiện chức năng của các cơ quan Nhà nước trong hệ thống chính trị, trong đó có cơ quan lập pháp.

Cụ thể hoá quy định của Hiến pháp năm 2001 (sửa đổi) về chức năng của Quốc hội, năm 2002, Quốc hội khoá XI tiếp tục sửa đổi, bổ sung Luật NSNN năm 1996. Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) có hiệu lực từ năm ngân sách 2004 đã cụ thể hoá thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.

Ví dụ, Điều 15, Luật NSNN năm 2002 quy định nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội như sau:

......

Quyết định dự toán NSNN:

a.     Tổng số thu NSNN, bao gồm thu nội địa, thu từ hoạt động xuất  khẩu và nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại;

b.     Tổng số chi NSNN, bao gồm chi NSTW và chi NSĐP, chi tiết theo các lĩnh vực đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ;

c.     Mức bội chi NSNN và nguồn bù đắp

Quyết định phân bổ NSTƯ:

a.     Tổng số và mức chi cho từng lĩnh vực

b.     Dự toán chi của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở Trung ương theo từng lĩnh vực;

c.     Mức bổ sung từ NSTƯ cho ngân sách từng ĐP, bao gồm bổ sung cân đối ngân sách và bổ sung có mục tiêu;

Quyết định các dự án, các công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn NSNN

.....

So với Luật NSNN năm 1996, Luật NSNN năm 2002 đã quy định Quốc hội không những quyết định NSNN theo tổng mức, cơ cấu và một số lĩnh vực mà quyết định dự toán chi từng Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương, mức bổ sung ngân sách Trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Quốc hội không chỉ quyết định danh mục các dự án, công trình quan trọng quốc gia mà quyết định cụ thể những nội dung của công trình. Sự tham gia trực tiếp của Quốc hội trong việc quyết định phân bổ chi tiết ngân sách Trung ương và số bổ sung cho ngân sách địa phương, quyết định những công trình quan trọng quốc gia là một bước cải cách về thể chế nhằm trao cho Quốc hội thực hiện đúng chức năng của mình - chức năng thuộc về bản chất của cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Sự cải cách đó đã tạo sự phân công trách nhiệm rõ ràng giữa cơ quan hành pháp và lập pháp trong hệ thống chính trị, thúc đẩy cơ quan chuẩn bị dự án trình và cơ quan thẩm tra, quyết định; cơ quan thực hiện và cơ quan giám sát phải làm tốt hơn trách nhiệm của mình, góp phần tạo ra sự chuyển biến tích cực trong quá trình phân chia quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cơ quan trong quy trình ngân sách.

Qua 2 năm thực hiện Luật NSNN năm 2002 đã cho thấy Quốc hội đã có thực quyền quyết định về ngân sách Nhà nước nên tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ NSTW đã có tiến bộ nổi bật, hạn chế được tình trạng "xin - cho" trong lĩnh vực ngân sách, đã tạo ra động lực thúc đẩy các ngành, các cấp các khu vực tích cực khai thác các nguồn thu và chi tiêu ngân sách tiết kiệm, có hiệu quả. Số tỉnh tự cân đổi được ngân sách và có nộp về về ngân sách TW đã tăng 3 lần so với Luật NSNN năm 1996.

Ngoài việc quyết định những vấn đề quan trọng của ngân sách, Quốc hội đã quyết định chủ trương xây dựng các công trình quan trọng quốc gia như dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, dự án xây dựng nhà máy lọc dầu Dung Quất, Khí - Điện - Đạm Cà mau, nhà máy thuỷ điện Sơn La, quy hoạch sử dụng đất đai trong thời gian 5 năm, sửa đổi, bổ sung nhiều Luật thuế quan trọng, đóng góp nguồn thu chủ yếu của NSNN.

II- Thực trạng vai trò của Quốc hội trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước

Bên cạnh những kết quả đạt được và tác động tích cực trong việc thực hiện chức năng quyết định ngân sách Nhà nước, các chương trình, dự án quan trọng quốc gia, một số hạn chế về quy trình ngân sách, tổ chức bộ máy cơ quan lập pháp và công cụ hỗ trợ đã là những tồn tại và hạn chế trong việc nâng cao vai trò của Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Biểu hiện như sau:

Một là, thời gian giành cho hoạt động thẩm tra, thảo luận ngân sách và quyết định chương trình, dự án quan trọng quốc gia trong lịch biểu tài chính còn hạn chế. Theo quy định của Luật NSNN, để các cơ quan của Quốc hội xem xét, thẩm tra tình hình thực hiện NSNN năm hiện hành, dự toán  NSNN và phương án phân bổ NSTƯ, các báo cáo này phải gửi tới HĐND và các Uỷ ban của Quốc hội trước 1/10. Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách chủ trì thẩm tra chậm nhất là ngày 5/10, tiếp đó các báo cáo phải được hoàn thiện gửi tới ĐBQH 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội. Quy trình trên cho thấy các cơ quan Quốc hội phải chịu sức ép về thời gian rất lớn để hoàn thành báo cáo thẩm tra trình ra Quốc hội. Thời gian khoảng 1 tuần để Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách chủ trì thẩm tra cùng với HĐDT và các Uỷ ban khác của Quốc hội về các báo cáo ngân sách là quá ngắn. Điều đó ảnh hưởng đến chất lượng báo cáo thẩm tra ngân sách và chất lượng thảo luận, quyết định ngân sách của Quốc hội. ở nhiều quốc gia, thời gian để Quốc hội và các Uỷ ban thẩm tra, thảo luận ngân sách từ 2 - 3 tháng, có một số nước trên 4 tháng.

Hai là, Sự phối hợp giữa Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách với Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội trong quá trình thẩm tra, giám sát ngân sách, thẩm định chương trình, dự án quan trọng quốc gia còn thiếu hiệu quả. Việc chia sẻ thông tin, phân tích số liệu giữa các cân đối vĩ mô với chỉ tiêu chuyên ngành; sự hợp lý, gắn kết giữa chính sách ngân sách Nhà nước và ngân sách ngành, lĩnh vực cũng chưa được phối hợp đánh giá một cách chặt chẽ, gắn kết giữa các Uỷ ban.  Nội dung trình các chương trình, dự án quan trọng quốc gia tại Quốc hội rất phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau, nên sự phối  hợp giữa các Uỷ ban của Quốc hội để có một báo cáo thẩm tra toàn diện, có chất lượng là rất quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng thảo luận và quyết định của Quốc hội về chương trình, dự án đó tại phiên họp toàn thể của Quốc hội.

Ba là, chế độ báo cáo, cung cấp thông tin cho cơ quan Quốc hội còn nhiều bất cập, sự phối hợp giữa cơ quan hành pháp và lập pháp về chia sẻ thông tin còn mang tính hình thức, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng thảo luận và quyết định ngân sách và những công trình quan trọng quốc gia của Quốc hội. Để cơ quan lập pháp có điều kiện thảo luận và quyết định ngân sách một cách tích cực, có chất lượng thì những thông tin quản lý cần phải được cung cấp một cách kịp thời, chính xác  và có hệ thống. Ngoài những thông tin do Chính phủ cung cấp, Quốc hội cũng cần nhận được những thông tin từ Kiểm toán Nhà nước và những ý kiến đóng góp của các tổ chức xã hội. Nguồn thông tin độc lập sẽ tạo ra cách nhìn nhận, đánh giá của các đại biểu Quốc hội từ nhiều góc độ, quan điểm khác nhau.

Bốn là, Bộ máy của Quốc hội còn nhiều hạn chế về cơ cấu và tổ chức, thiếu công cụ chuyên môn hỗ trợ có hiệu quả cho việc quyết định những vấn đề quan trọng Quốc gia. Một trong những khó khăn khi triển khai hoạt động thẩm tra, đánh giá về những vấn đề quan trọng quốc gia là giới hạn về số lượng các Uỷ ban Quốc hội nên lĩnh vực hoạt động quá rộng điều đó làm phân tán nguồn nhân lực của Uỷ ban. Hơn nữa, số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách quá ít, đội ngũ chuyên gia hỗ trợ các Uỷ ban còn thiếu về số lượng và hạn chế về kinh nghiệm, kỹ năng, nhất là trong lĩnh vực kinh tế - ngân sách. Luật kiểm toán Nhà nước có hiệu lực từ 1/1/2006, theo đó Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập theo pháp luật là một bước tiến dài về cải cách thể chế. Để Kiểm toán Nhà nước trở thành một công cụ hữu hiệu giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mình, cần phải sớm sắp xếp lại tổ chức và nhân sự của cơ quan này theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước. ở nhiều quốc gia, bộ máy của Quốc hội được tổ chức thành nhiều Uỷ ban chuyên sâu, các thành viên đều hoạt động chuyên trách với kinh nghiệm hoạt động của Quốc hội được kế thừa, tích luỹ qua nhiều nhiệm kỳ do Quốc hội có tính chuyên nghiệp cao, ở nước họ, làm Nghị sỹ đã trở thành một nghề. Cơ quan kiểm toán quốc gia là cơ quan chuyên môn hỗ trợ Quốc hội rất tích cực thông qua việc cung cấp thông tin và trình Quốc hội báo cáo kiểm toán trước và kiểm toán sau đối với những chương trình, dự án Quốc hội đặc biệt quan tâm.

Năm là, cơ chế trách nhiệm trong toàn hệ thống không rõ ràng, có sự xung đột về lợi ích khi đại biểu Quốc hội vừa ở vai hành pháp, vừa ở vai lập pháp hoặc đại diện cho đoàn thể, doanh nghiệp, địa phương. Nhìn chung, chưa có động lực thực sự để đại biểu Quốc hội làm tốt chức năng của mình. Sự đan xen, lẫn lộn giữa trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể trong quy trình ra quyết định hiện nay là rào cản cho quy trình xác định trách nhiệm khi có sai phạm, nhất là những sai phạm lớn thuộc về chủ trương, chính sách. Quy định bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ đã được Luật hoá nhưng vẫn còn thiếu những trình tự, thủ tục cụ thể để quy định này có tính khả thi. Những yếu tố đó đều ảnh hưởng đến việc trình, thảo luận và quyết định, triển khai những vấn đề quan trọng của Quốc hội trong toàn hệ thống chính trị.

Sáu là, chức năng giám sát của Quốc hội đối với cơ quan hành pháp trong việc thực hiện các Quyết định, Nghị quyết của Quốc hội trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua còn chưa tốt nên đã hạn chế tính hiệu quả, hiệu lực chức năng giám sát của Quốc hội.

III- Một số giải pháp nâng cao hiệu quả họat động của Quốc hội  trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước

Để Quốc hội thực hiện có hiệu quả chức năng lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước trong lĩnh vực tài chính - ngân sách, xin kiến nghị một số giải pháp sau:

Một là, cần thay đổi lịch biểu tài chính trong quy trình ngân sách thông qua việc sửa đổi Luật NSNN để các cơ quan Quốc hội có thêm thời gian thẩm tra, thảo luận ngân sách và những vấn đề quan trọng khác. Thời gian bắt đầu xây dựng dự toán ngân sách tiến hành sớm hơn, nên bắt đầu từ tháng 2, dự toán ngân sách Chính phủ trình Quốc hội nên vào khoảng tháng 8 hàng năm.

Quốc hội khoá tới (khoá XII) cần chia nhỏ các Uỷ ban của Quốc hội để tạo sự chuyên môn hoá cao, đồng thời tăng tỷ lệ Đại biểu Quốc hội chuyên trách hoạt động trong các Uỷ ban. Chẳng hạn, Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách nên tách ít nhất thành hai Uỷ ban là Uỷ ban Kinh tế và Uỷ ban Tài chính - Ngân sách. Cải cách cơ cấu của Quốc hội, không nên nặng về cơ cấu cho đủ các thành phần xã hội mà nên coi trọng chất lượng Đại biểu Quốc hội, nhất là Đại biểu Quốc hội chuyên trách. Trong Quốc hội nên có Đại biểu là những chuyên gia, những cán bộ khoa học đầu đàn của các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế.

Hai là, Quốc hội cần thảo luận và quyết định về chính sách đối với những vấn đề quan trọng quốc gia, gồm cả chính sách ngân sách trước khi thảo luận những vấn đề cụ thể. Sự thảo luận về mặt chính sách ngay từ ban đầu nhằm đảm bảo chính sách đó là một sự lựa chọn tối ưu, có tính khả thi cao.

Ba là, cần đổi mới và nâng cao chất lượng công tác giám sát của Quốc hội thông qua lựa chọn nội dung và hình thức giám sát thích hợp, kết hợp chặt chẽ giữa giám sát của các Uỷ ban của Quốc hội với các Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp; sử dụng có hiệu quả các công cụ phục vụ công tác giám sát của Quốc hội như Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tài chính, Thanh tra chuyên ngành.

Bốn là, cần nâng cao chất lượng báo cáo thẩm tra các dự án về kinh tế - ngân sách, các báo cáo thẩm tra các dự án công trình quan trọng quốc gia kết hợp với cung cấp cho Đại biểu Quốc hội đầy đủ các thông tin liên quan cần thiết để giúp Quốc hội có thể thảo luận, đưa ra những quyết sách đúng đắn, có hiệu quả cao.

Năm là, cần đổi mới cơ chế lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của Quốc hội để đảm bảo Quốc hội vừa thực hiện tốt đường lối, chính sách của Đảng, đồng thời cũng phát huy tính dân chủ, quyền chủ động trong hoạt động của Quốc hội nhằm tạo điều kiện để Quốc hội thực hiện có hiệu quả những chức năng được Hiến pháp và Luật quy định, đặc biệt là quyền quyết định của Quốc hội đối với những vấn đề quan trọng của Quốc gia.

<< Quay lại