Mấy suy nghĩ về hoạt động lập pháp của Quốc hội
MẤY SUY NGHĨ VỀ HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI
(Tài liệu Hội thảo "Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát
triển"
Hà Nội,
23-24/12/2005; TP. Hồ Chí Minh, 27/12/2005)
Vũ Đức Khiển
Uỷ viên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ nhiệm Uỷ ban Pháp luật
của Quốc hội.
Nhìn lại 60 năm qua chúng ta thấy rằng, công tác
lập hiến, lập pháp của Quốc hội đã đạt được kết
quả rất to lớn. Qua gần 11 khóa Quốc hội (vì
Quốc hội khóa XI chưa hết nhiệm kỳ nên các số
liệu sau đây tính đến ngày 31/12/2005), mặc dù
đất nước ta trải qua hai cuộc kháng chiến kéo
dài 30 năm nhưng Quốc hội vẫn luôn luôn thực
hiện đúng chức năng, nhiệm vụ là cơ quan duy
nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Xét về việc
thực hiện chức năng lập hiến và lập pháp thì
trong 60 năm qua Quốc hội đã thông qua 4 bản
Hiến pháp đánh dấu các mốc lịch sử quan trọng
của công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước, cụ
thể là Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959,
Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992. Trên
cơ sở 4 bản Hiến pháp này Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội đã ban hành được 394 bộ luật,
luật, pháp lệnh (chưa kể nghị quyết có nội dung
như một văn bản quy phạm pháp luật).
Trong hệ thống pháp luật
nước ta, Hiến pháp có vị trí rất quan trọng vì
đây là luật gốc, luật cơ bản. Hiến pháp năm 1946
được Quốc hội khóa I thông qua ngày 9 tháng 11
năm 1946 là Hiến pháp khai sinh Nhà nước dân chủ
nhân dân đầu tiên ở Đông Nam á. Hiến pháp năm
1946 đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc tổ
chức và hoạt động của Nhà nước ta, cho công cuộc
kháng chiến, kiến quốc và khẳng định vị trí pháp
lý của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, một “
nước Việt Nam độc lập và thống nhất tiến bước
trên đường vinh quang, hạnh phúc, cùng nhịp với
trào lưu tiến bộ thế giới và ý nguyện hòa bình
của nhân loại”.
Sau chiến thắng lịch sử Điện Biên phủ năm 1954,
miền Bắc nước ta được giải phóng và bước vào
thời kỳ xây dựng CNXH làm hậu phương vững chắc
cho công cuộc đấu tranh giành thống nhất đất
nước. Để ghi nhận sự kiện lịch sử đó và khẳng
định 2 nhiệm vụ chiến lược của nhân dân ta trong
thời kỳ mới là xây dựng CNXH ở miền Bắc và đấu
tranh giải phóng miền Nam, ngày 31 tháng 12 năm
1959 Quốc hội khóa I đã thông qua bản Hiến pháp
thứ 2- Hiến pháp năm 1959.
Mùa xuân năm 1975 nhân dân ta đã dành được thắng
lợi lịch sử là giải phóng miền Nam, thống nhất
đất nước. Để ghi nhận thắng lợi đó và định hướng
cho công cuộc xây dựng một nước Việt Nam thống
nhất cùng đi lên CNXH, ngày 18 tháng 12 năm 1980
Quốc hội khóa VI đã thông qua bản Hiến pháp năm
1980. Sau hơn 10 năm thực hiện bản Hiến pháp
này, đất nước ta tiến vào thời kỳ đổi mới theo
đường lối do Đại hội lần thứ VI của Đảng đề ra.
Để khẳng định thành tựu đã đạt được và cụ thể
hóa đường lối của Đảng về đổi mới toàn diện đất
nước, ngày 15 tháng 4 năm 1992 Quốc hội khóa
VIII đã thông qua bản Hiến pháp năm 1992; Quốc
hội khóa X đã sửa đổi, bổ sung một số điều của
bản Hiến pháp này theo Nghị quyết số 51 ngày
25/12/2001. Như vậy xét về công tác lập hiến,
trong 60 năm qua Quốc hội đã thực hiện đúng
nhiệm vụ của mình. Còn về công tác lập pháp,
chúng ta cũng có thể khẳng định rằng, mặc dù
phải vượt qua những khó khăn, thử thách cực kỳ
to lớn và phức tạp, toàn bộ bộ máy nhà nước có
hàng chục năm phải tập trung vào thực hiện nhiệm
vụ chống giặc ngoại xâm, bảo vệ đất nước nhưng
Quốc hội các khóa đã thông qua được nhiều văn
bản pháp luật. Do đó đến nay Nhà nước ta đã có
được một hệ thống pháp luật tuy chưa hoàn chỉnh
và đồng bộ nhưng cũng đã tạo thành cơ sở pháp lý
cho việc thực hiện đường lối của Đảng về mở cửa,
hội nhập, xây dựng và quản lý nền kinh tế thị
trường định hướng XHCN với mục tiêu là dân giàu,
nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.
Trong những năm gần đây công tác lập pháp của
Quốc hội đã có bước chuyển biến mạnh mẽ, nhiều
bộ luật lớn đã được ban hành như Bộ luật Hình
sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng Hình sự, Bộ
luật Tố tụng Dân sự, Luật Đất đai, Luật Đầu tư,
Luật Doanh nghiệp, Luật Thương mại...Số liệu sau
đây về các văn bản pháp luật ( Hiến pháp, Bộ
luật, luật, pháp lệnh ) do Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội đã ban hành trong các khóa
cho thấy rõ điều đó:
- Trong 30 năm đất nước có chiến tranh, từ khóa
I đến khóa V: 38 văn bản;
- Trong 3 khóa tiếp theo từ khóa VI đến khóa
VIII: 105 văn bản;
- Từ khi có Hiến pháp năm 1992 đến tháng
12/2005: 252 văn bản.
Khi nói Quốc hội là cơ
quan duy nhất có quyền lập pháp thì có phải là
Quốc hội thực hiện toàn bộ quá trình lập pháp từ
việc nghiên cứu đề ra chính sách, tổng kết thực
tiễn đến việc chuẩn bị dự thảo rồi đưa ra kỳ họp
Quốc hội để thảo luận thông qua hay không? Có
thể khẳng định rằng, không có Quốc hội nước nào
trên thế giới thực hiện toàn bộ quy trình trên
đây. Ngay ở cả những nước có sự phân chia 3
quyền ( tam quyền phân lập) là lập pháp, hành
pháp và tư pháp, các đại biểu Quốc hội ( Nghị
sĩ) không kiêm nhiệm bất cứ chức vụ nào khác
trong bộ máy nhà nước thì ở đó Quốc hội ( Nghị
viện) cũng không đảm nhiệm mọi công việc của quá
trình lập pháp mà việc soạn thảo các dự thảo
luật cũng do các cơ quan, tổ chức có khi là cá
nhân nghị sĩ có kiến nghị về ban hành luật thực
hiện với sự tham gia của chuyên gia thuộc nhiều
lĩnh vực. Nghiên cứu hoạt động lập pháp ở một số
nước có thể thấy rằng, mô hình chính thể của mỗi
quốc gia có tác động rất nhiều đến tỷ lệ số
lượng dự án luật do các chủ thể khác nhau trình
ra trước Quốc hội ( Nghị viện). Đối với Nghị
viện theo mô hình chế độ đại nghị, điển hình như
ở Anh, Nhật Bản, Canađa thì phần lớn số lượng
luật trình ra Nghị viện là do Chính phủ và các
thành viên của Nghị viện. Còn đối với mô hình
cộng hòa tổng thống như ở Mỹ thì Nghị sĩ có vai
trò quan trọng trong việc trình dự thảo luật ra
Nghị viện.
Trên thực tế ở nhiều nước phần lớn các dự thảo
luật do cơ quan hành pháp (Chính phủ) trình Nghị
viện thông qua. Là cơ quan trực tiếp điều hành
và tổ chức thực hiện các chính sách của quốc
gia, thực thi pháp luật nên Chính phủ biết rõ
những yêu cầu thực tế, các vấn đề phát sinh
trong cuộc sống cần có luật điều chỉnh cùng với
những khiếm khuyết và những quy định không còn
phù hợp trong pháp luật hiện hành cần sửa đổi,
bổ sung. Do vậy Chính phủ có nhiều khả năng phát
hiện nhu cầu ban hành luật để tổ chức và quản lý
xã hội, đồng thời cũng là cơ quan có nhiều thuận
lợi trong việc soạn thảo, trình dự thảo luật ra
Nghị viện xem xét, thông qua. ở nhiều nước còn
có nguyên tắc là quyền kiến nghị các dự thảo
luật có liên quan đến tăng hoặc giảm thu ngân
sách quốc gia chỉ thuộc Chính phủ. Ở một số nước
như Philippin thì các nghị sĩ cũng có quyền
trình dự thảo luật về tài chính nhưng phải được
sự đồng ý của Chính phủ. Thực tế công tác xây
dựng luật, pháp lệnh ở nước ta trong những năm
qua cũng tương tự như ở nhiều nước trên thế
giới. Số liệu thống kê sau đây cho thấy rõ điều
đó. Tỷ lệ số lượng dự án luật, pháp lệnh, nghị
quyết có nội dung như một văn bản quy phạm pháp
luật (sau đây gọi tắt là nghị quyết) do Chính
phủ trình so với tổng số các dự án trình Quốc
hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong hai nhiệm
kỳ Quốc hội khóa X và XI như sau:
Khóa X : 94/106 = 88,64%;
Khóa XI: 116/127 = 91,33%.
(Số liệu này lấy trong các Nghị quyết của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội (UBTVQH) triển khai thực hiện
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của hai
nhiệm kỳ Quốc hội khóa X và XI). Nếu tách riêng
số lượng dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết do
các cơ quan của Quốc hội trình Quốc hội, UBTVQH
thông qua thì tỷ lệ rất thấp, cụ thể là:
Khóa X : 2/106 = 1,8%;
Khóa XI: 4/127 = 3,1%.
Như vậy là trong hai nhiệm kỳ qua số lượng dự
thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết do các cơ quan
của Quốc hội trình cũng chỉ đạt tỷ lệ cao nhất
là 3,1% trên tổng số văn bản ghi trong chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Đặc
biệt là chưa có dự án nào do chính đại biểu Quốc
hội tổ chức soạn thảo trình Quốc hội, UBTVQH. Rõ
ràng là Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp
nhưng các cơ quan của Quốc hội chủ yếu làm nhiệm
vụ thẩm tra, còn số lượng các dự án chuẩn bị và
trình là không đáng kể. Những dự án này xét về
tính chất và nội dung cũng không thể giao cho cơ
quan khác chuẩn bị như Luật tổ chức Quốc hội,
Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, Quy chế
hoạt động của UBTVQH, Quy chế hoạt động của Hội
đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.
Như chúng ta đã biết, công
cuộc đổi mới đất nước do Đảng ta khởi xướng và
lãnh đạo thực hiện từ Đại hội đại biểu toàn
quốclần thứ VI của Đảng và về mặt pháp lý thì
những đường lối, chính sách đổi mới của Đảng đã
được cụ thể trong Hiến pháp năm 1992. Vì vậy
trong sách báo pháp lý có tác giả lấy Hiến pháp
năm 1992 làm mốc phân giai đoạn quy trình lập
pháp của Quốc hội nước ta từ 1980 đến nay.
Nhưng theo chúng tôi thì lấy mốc năm 1997 để
phân chia giai đoạn đổi mới hoạt động lập pháp
của Quốc hội là hợp lý hơn. Đúng là từ sau khi
Nhà nước ta ban hành Hiến pháp năm 1992 hoạt
động lập pháp của Quốc hội đã có nhiều chuyển
biến nhưng phải nói rằng, chỉ sau khi Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội khóa
IX thông qua tại kỳ họp thứ 10 vào ngày
12–11-1996 và có hiệu lực thi hành từ ngày
01-01-1997 thì hoạt động lập pháp của Quốc hội
mới đổi mới thực sự. Chỉ đơn thuần so sánh số
lượng luật, pháp lệnh được ban hành trong 10 năm
từ 1986 đến 1996 là 84 văn bản và từ 1997 đến
năm 2005 (9 năm) là 155 văn bản đã cho thấy rõ
điều đó.
Một nội dung rất đáng lưu ý khi bàn về hoạt động
lập pháp của Quốc hội là yêu cầu của việc xây
dựng hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam của dân, do dân và vì dân .
ở đây pháp luật không phải là văn bản thể hiện ý
chí của cơ quan soạn thảo hay cơ quan thông qua
luật, pháp lệnh mà là ý chí của nhân dân dưới sự
lãnh đạo của Đảng. Và trong Nhà nước pháp quyền
có một nguyên tắc ứng xử của cán bộ, công chức
và của công dân phải được bảo đảm thực hiện
nghiêm chỉnh là : cán bộ, công chức chỉ được làm
những gì mà pháp luật cho phép, còn công dân thì
được làm tất cả những gì pháp luật không cấm.
Trong thực tế có công dân bị xử phạt, thậm chí
bị kết tội, phạt tù vì “đã lợi dụng sơ hở của
pháp luật”. Đây là hiện tượng trái với tư tưởng
về Nhà nước pháp quyền cần sớm được xóa bỏ.
Nghiên cứu hoạt động lập pháp của Quốc hội trong
trong giai đoạn trước năm 1997 không thể không
đề cập bản Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh do
Hội đồng Nhà nước thông qua ngày 6 tháng 8 năm
1988. Có thể nói đây là văn bản đánh dấu mốc
quan trọng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội
nước ta tuy mới được thể hiện dưới hình thức quy
chế và nội dung còn rất đơn giản. Trong Lời nói
đầu của Quy chế đã nêu rõ:
“Để kịp thời thể chế hóa chủ trương, chính sách
của Đảng, phục vụ ngày càng tốt hơn yêu cầu quản
lý xã hội theo pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế XHCN.
Để bảo đảm phát huy tác dụng của công tác xây
dựng pháp luật, từng bước đưa công tác này vào
nền nếp, xác định rõ phạm vi, quyền hạn nhiệm vụ
của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm xây dựng
luật, pháp lệnh;…
Quy chế này xác định trình tự, thủ tục xây dựng
luật và pháp lệnh”.
Bản quy chế có 10 chương, 44 điều, quy định rất
khái quát về quy trình hoạt động lập pháp của
Quốc hội.
Có thể nói rằng, việc ban hành và thực hiện Quy
chế xây dựng luật, pháp lệnh năm 1988 đánh dấu
một mốc có ý nghĩa lịch sử trong hoạt động lập
pháp của Quốc hội nước ta. Đây là một trong
những nhân tố thúc đẩy nhanh quá trình soạn thảo
và thông qua luật, pháp lệnh, nghị quyết . Số
liệu thống kê cho thấy số lượng luật, pháp lệnh,
nghị quyết được Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc
hội (Hội đồng Nhà nước) thông qua trong 9 năm từ
01-01-1988 đến 01-01-1997 đã lớn hơn rất nhiều
số lượng văn bản quy phạm pháp luật mà Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành trong hơn 10
năm từ 20-6-1976 đến 31-12-1987, cụ thể là:
- Tổng số luật, pháp lệnh, nghị quyết ban hành
từ 01-01-1988 đến 01-01-1997 là 346 văn bản
(trong đó có Hiến pháp năm 1992, 67 bộ luật,
luật, 80 pháp lệnh và 198 nghị quyết của Quốc
hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Hội đồng Nhà
nước);
- Tổng số luật, pháp lệnh, nghị quyết ban hành
từ 20-6-1976 ( tức là từ kỳ họp thứ nhất của
Quốc hội khóa VI) đến 31-12-1987 là 200 văn bản
(trong đó có Hiến pháp năm 1980, 11 bộ luật,
luật, 22 pháp lệnh và 166 nghị quyết của Quốc
hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Hội đồng Nhà
nước).
Một nội dung trong Quy chế xây dựng luật, pháp
lệnh năm 1988 rất đáng nghiên cứu và khảo sát
việc thực hiện trong thực tế để rút kinh nghiệm
và có thể áp dụng tiếp là dự án luật cùng báo
cáo thẩm tra và các tài liệu có liên quan được
gửi đến đoàn đại biểu Quốc hội các tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương thảo luận, lấy ý kiến
các chuyên gia trước ngày khai mạc kỳ họp 1
tháng. Báo cáo ý kiến thảo luận ở các đoàn đại
biểu được gửi về Văn phòng Quốc hội và Hội đồng
Nhà nước để tập hợp và giao cho các cơ quan
trình dự án, cơ quan thẩm tra, Uỷ ban pháp luật
nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý và làm báo cáo
giải trình trước Quốc hội tại phiên họp thông
qua. Tại phiên họp này không đọc tờ trình và báo
cáo thẩm tra mà chỉ đọc báo cáo tiếp thu, giải
trình. Nếu có vấn đề còn có ý kiến khác nhau thì
Quốc hội mới thảo luận. Sau đó Quốc hội biểu
quyết thông qua luật.Theo chúng tôi thì đây là
những quy định rất hợp lý, tiết kiệm công sức,
tiền bạc của Nhà nước và chất lượng các luật
thông qua vẫn được bảo đảm. Có lẽ do thực hiện
đúng các quy định trên đây mà Quốc hội khóa VIII
đã thông qua dự thảo Bộ luật tố tụng hình sự với
32 chương, 286 điều và tại kỳ họp thứ 11 ngày
15-4-1992 đã thông qua dự thảo Hiến pháp năm
1992 - Đạo luật gốc rất quan trọng của Nhà nước
ta trong thời kỳ đổi mới với 12 chương, 147 điều
không mất nhiều thời gian tại phiên họp toàn
thể.
Song, như trên đã nhận xét, Quy chế xây dựng
luật, pháp lệnh do Hội đồng Nhà nước ban hành
năm 1988 còn rất đơn giản nên không đáp ứng được
yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng
cao chất lượng các văn bản pháp luật trong thời
kỳ mới. Tổng kết 8 năm thực hiện Quy chế cho
thấy cần ban hành một đạo luật quy định cụ thể
về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành
không chỉ luật của Quốc hội, pháp lệnh của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội mà trước mắt còn phải gồm
cả nghị quyết có những quy phạm pháp luật của
Quốc hội, của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; văn bản
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác ở trung
ương ban hành để thi hành luật, pháp lệnh, nghị
quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội;
lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quyết định,
nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của
Thủ tướng Chính phủ. Đây cũng là đạo luật cụ thể
hóa quy định tại Điều 84 và 87 của Hiến pháp năm
1992 là: Quốc hội quyết định chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh, ban hành luật về thủ tục
trình Quốc hội dự án luật”. Việc ban hành đạo
luật này là rất cần thiết nhằm lập lại trật tự,
kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy, đặc
biệt đối với những văn bản quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, vì nếu không
ban hành kịp thời những văn bản này thì nhiều
luật, pháp lệnh đã có hiệu lực pháp luật nhưng
mới quy định chung chung nên còn có hiện tượng
“Luật treo” như các dự án treo chưa đi vào cuộc
sống.
Một vấn đề khác cũng rất quan trọng chưa được xác định rõ
trong Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh năm 1988
là thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội
dung trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Do
đó trong Tờ trình dự án luật về thẩm quyền và
trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Chính phủ đã nhận định: công tác xây dựng pháp
luật đã bộc lộ nhiều khuyết điểm, tồn tại. Tình
trạng văn bản pháp luật ban hành lộn xộn, tùy
tiện, vừa thiếu, vừa chậm, không đúng thẩm
quyền, mâu thuẫn, chồng chéo… còn khá phổ biến.
Việc quy định cụ thể cơ quan có thẩm quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật và các loại hình
văn bản quy phạm pháp luật của từng cơ quan có ý
nghĩa quan trọng đối với việc bảo đảm ban hành
văn bản quy phạm pháp luật đúng nội dung, đúng
thẩm quyền nhằm thiết lập trật tự hiệu lực của
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là
Quốc hội có quyền ban hành luật, nghị quyết, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị
quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định;
Chính phủ ban hành nghị định, nghị quyết; Thủ
tướng Chính phủ ban hành quyết định, chỉ
thị… Trong thực tế hoạt động xây dựng pháp luật
của Nhà nước ta khó phân biệt rạch ròi thẩm
quyền về nội dung của từng loại văn bản vì có
những vấn đề Hiến pháp quy định Quốc hội ban
hành luật để điều chỉnh nhưng Quốc hội lại ủy
quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành
pháp lệnh như Pháp lệnh thuế thu nhập đối với
người có thu nhập cao năm 1994; Pháp lệnh nghĩa
vụ lao động công ích năm 1999; Pháp lệnh dân số
năm 2003; Pháp lệnh tín ngưỡng, tôn giáo năm
2004. Những pháp lệnh này có nội dung và hiệu
lực pháp luật cao như luật do Quốc hội ban hành.
Trước những yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn
diện đất nước, Nhà nước ta có nhiệm vụ to lớn,
nặng nề là thể chế hóa đường lối, chính sách đổi
mới của Đảng thành pháp luật nhằm xây dựng và
từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trước
khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 1996, do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong
đó có nguyên nhân chưa có luật quy định đầy đủ
về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn
bản quy phạm pháp luật đã làm cho việc soạn thảo
và ban hành các văn này gặp nhiều khó khăn, lúng
túng và thường kéo dài, chất lượng văn bản chưa
cao, thiếu trật tự, kỷ cương trong hoạt động xây
dựng pháp luật. Để khắc phục những tồn tại trên,
Quốc hội khóa IX đã ban hành Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật tại kỳ họp thứ 10 ngày 12
tháng 11 năm 1996. Luật có hiệu lực thi hành từ
ngày 01-01-1997. Ở nước ta từ ngày thành lập chế
độ mới đến nay, đây là văn bản có hiệu lực pháp
luật cao nhất quy định cụ thể, chi tiết về quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của
các cơ quan nhà nước ở trung ương từ Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ đến TANDTC, VKSNDTC,
các bộ, cơ quan ngang bộ.
Hoạt động lập pháp của Quốc hội có sự chuyển
biến mạnh mẽ từ sau khi Quốc hội thông qua Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và
nhất là từ sau khi Luật này được sửa đổi, bổ
sung một số điều vào tháng 12/2002 (Sau đây gọi
chung là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 1996 và viết tắt là Luật BHVBQPPL năm
1996).
Số liệu thống kê đã cho thấy trong 3 năm qua
(năm 2003, 2004 và năm 2005) Quốc hội đã thông
qua được nhiều luật nhất (63 bộ luật, luật) so
với cùng thời gian trước đó, cụ thể là trong 3
năm (2000, 2001 và 2002) Quốc hội thông qua được
20 bộ luật, luật. Đặc biệt là tại kỳ họp thứ 7
(tháng 5 và tháng 6 năm 2005) Quốc hội khóa XI
đã thông qua được 15 bộ luật, luật. Đó là số
lượng văn bản luật nhiều nhất được thông qua tại
1 kỳ họp trong lịch sử hoạt động lập pháp của
Quốc hội nước ta. Bên cạnh kết quả này có một
tình hình đáng lưu ý là do Quốc hội đẩy nhanh
tiến độ xem xét, thảo luận thông qua luật nên
toàn bộ bộ máy phục vụ hoạt động lập pháp của
Quốc hội đã tập trung vào việc đó làm cho việc
chuẩn bị các dự án pháp lệnh trình Uỷ ban thường
vụ Quốc hội xem xét, thông qua còn rất chậm, kết
quả đạt được rất thấp, cụ thể là trong 3 năm (
2000, 2001 và 2002) trình Uỷ ban thường vụ Quốc
hội thông qua được 31 pháp lệnh, còn 3 năm (
2003, 2004 và 2005) chỉ trình Uỷ ban thường vụ
Quốc hội thông qua được 22 pháp lệnh. Như vậy
trong khi Quốc hội thực hiện được 100% chương
trình xây dựng luật thì Uỷ ban thường vụ Quốc
hội chỉ thực hiện được trên dưới 50% chương
trình xây dựng pháp lệnh. Đây là một tồn tại cần
được nghiên cứu và sớm có giải pháp khắc phục.
Bên cạnh sự chuyển biến
mạnh mẽ, tích cực trên đây và kết quả đạt được
trong hoạt động lập pháp của Quốc hội thì có một
vấn đề lớn, phức tạp và khó khăn đặt ra cần được
giải quyết, nếu không luật, pháp lệnh được ban
hành không đi vào cuộc sống. Đó là tình trạng
nhiều luật, pháp lệnh mới chỉ có những quy định
khung chung chung mang tính nguyên tắc định
hướng nên phải chờ văn bản quy định chi tiết,
hướng dẫn thì mới thi hành được. Tình hình này
đã có người khái quát và nhận định là “Quốc hội
và các cơ quan dân cử làm ra luật, song đó chỉ
là những áng mây bay trên đầu dân chúng. Giọt
nước, giọt nắng hằng ngày là hàng vạn mệnh lệnh
được gọi là pháp quy – những luật lệ do cơ quan
hành chính các cấp và vô số thiết chế phi Nhà
nước khác ban hành”.
Qua hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành
(nội dung này thường ghi ở điều cuối của luật,
pháp lệnh được Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc
hội thông qua)thì thấy còn khá lớn số lượng văn
bản không được ban hành kịp thời. Theo báo cáo
của Chính phủ, để quy định chi tiết và hướng dẫn
thi hành luật, pháp lệnh mà Quốc hội, UBTVQH đã
thông qua từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI đến
ngày 30 tháng 4 năm 2005, Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ phải ban hành 196 văn bản quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành; đã ban hành được
120 (đạt 61%). Đáng lưu ý nhất là Pháp lệnh Dân
số được UBTVQH thông qua ngày 12-01-2003 và có
hiệu lực thi hành từ ngày 1-5-2003 nhưng đến nay
vẫn chưa ban hành đủ số văn bản quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành; Bộ luật dân sự đươc
Quốc hội khóa IX thông qua ngày 28-10-1995, có
hiệu lực thi hành từ 1-7-1996 nhưng sau gần 10
năm đến tháng 6-2005, Quốc hội khóa XI đã
thông qua Bộ luật dân sự mới mà cũng chỉ ban
hành được 50 trong tổng số 70 văn bản để hướng
dẫn, quy định chi tiết thi hành Bộ luật dân sự
năm 1995.
Tóm lại, hoạt động lập pháp của Quốc hội có
nhiều đổi mới nên đã đạt được những kết quả nhất
định, số lượng luật được thông qua trong một kỳ
họp ngày càng nhiều hơn và về nội dung đã thể
chế hóa đúng đường lối chính sách của Đảng. Bên
cạnh những thành công đó vẫn còn những tồn tại
cần được chỉ rõ và sớm có biện pháp khắc phục.
Để làm được điều này, theo kinh nghiệm của Thuỵ
Điển thì phải lưu giữ lại tất cả các tài liệu
liên quan đến quá trình soạn thảo và thông qua
một văn bản pháp luật để nghiên cứu, phân tích,
đánh giá có cứ liệu và từ đó rút ra những ưu,
khuyết điểm, tồn tại ở khâu nào rồi tìm tòi giải
pháp khắc phục hữu hiệu.
Lược qua 60 năm hoạt động lập hiến và lập pháp
của Quốc hội chúng ta có thể tin tưởng chắc chắn
rằng, Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật của Nhà nước ta đến năm 2010, định
hướng đến năm 2020 được ban hành theo Nghị quyết
số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ
Chính trị sẽ được thực hiện thắng lợi; Nhà nước
pháp quyền nhất định sẽ trở thành hiện thực trên
đất nước của chúng ta./.
|
