1. Một số hạn chế của quy trình lập hiến ở Việt Nam

1.1. Về cơ sở pháp lý

Hiện nay, ngoài quy định tại Điều 147 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), hầu như pháp luật nước ta không có quy định trực tiếp nào về quy trình lập hiến. Một số quy định khác có liên quan tới quy trình lập hiến thể hiện tản mát trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau[1]. Các quy định này vừa thiếu, vừa không bảo đảm tính xác định, tính chặt chẽ, khoa học và tính pháp quyền... Thực trạng này đã và đang ảnh hưởng rất lớn hoạt động lập hiến hiện nay ở nước ta.

Xuất phát từ yêu cầu có tính nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa về một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ, cần sớm có một văn bản quy định tập trung và cụ thể về quy trình lập hiến. 

1.2. Về chủ thể trong quy trình lập hiến

Trong thực tiễn, phạm vi chủ thể tham gia hoạt động lập hiến khá rộng[2]. Thế nhưng, các Hiến pháp từ trước đến nay đều không quy định rõ các chủ thể tham gia hoạt động lập hiến, trừ một vài quy định về chức năng, nhiệm vụ lập hiến của Quốc hội[3]. Do vậy, trong thực tiễn, việc xác định những chủ thể nào tham gia vào quy trình lập hiến chỉ dựa trên những nhu cầu thực tế, có tính đến chức năng, nhiệm vụ chung của từng chủ thể mà không có cơ sở pháp lý rõ ràng, cụ thể. Từ đó, làm nảy sinh không ít những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn.

1.3. Về các giai đoạn của quy trình lập hiến

Mặc dù pháp luật chưa quy định rõ nhưng qua thực tiễn hoạt động lập hiến từ 1945 đến nay, có thể sơ bộ phân quy trình lập hiến ở nước ta thành 6 giai đoạn cơ bản là: Sáng kiến lập hiến; quyết định việc sửa đổi Hiến pháp; soạn thảo dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp); lấy ý kiến nhân dân về dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp); xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp); công bố Hiến pháp, Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp.

1.3.1. Giai đoạn thực hiện sáng kiến lập hiến

Cho đến nay, pháp luật Việt Nam chưa có bất cứ quy định nào về sáng kiến lập hiến, cả về chủ thể cũng như trình tự, thủ tục thực hiện quyền này. Vì vậy, trên thực tế, có khi là Đảng Cộng sản Việt Nam, có khi là Ủy ban Thường vụ Quốc hội, là các Ủy ban của Quốc hội hoặc Chính phủ trực tiếp trình sáng kiến lập hiến ra Quốc hội. Thông thường ở các nước, đại biểu Quốc hội/nghị sĩ là chủ thể quan trọng nhất của quyền sáng kiến lập hiến, nhưng do chưa được pháp luật quy định cũng như do những hạn chế nhất định mà đại biểu Quốc hội ở nước ta chưa khi nào thực hiện được quyền này.

1.3.2. Giai đoạn quyết định sửa đổi Hiến pháp

Mặc dù các Hiến pháp đều thống nhất quy định: “Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”[4], nhưng việc thực hiện quy định này không thống nhất. Thông thường, Quốc hội sẽ tiến hành thảo luận rồi biểu quyết riêng về việc có tiến hành sửa đổi Hiến pháp hay không để ban hành Nghị quyết về vấn đề này. Chỉ riêng trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vừa qua  (năm 2001), Quốc hội đã không tiến hành thảo luận, xem xét riêng về việc sửa đổi Hiến pháp mà chỉ tiến hành biểu quyết thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (mà dự án Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp là một nội dung trong đó). Như vậy, việc sửa đổi Hiến pháp đã được quyết định bằng quy trình lập pháp thông thường (như đối với việc sửa đổi hay ban hành mới các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh hay nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội).

1.3.3. Giai đoạn soạn thảo dự thảo Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp)

Việc soạn thảo dự thảo Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp) trong hầu hết các lần ban hành, sửa đổi Hiến pháp đều được giao cho các Ủy ban dự thảo (sửa đổi) Hiến pháp thực hiện. Tuy nhiên, không kể lần ban hành Hiến pháp năm 1946, còn lại thì thực chất công việc này do các bộ phận giúp việc Ủy ban thực hiện; các Ủy ban dự thảo (sửa đổi) Hiến pháp với các thành viên kiêm nhiệm chỉ là danh nghĩa, hoạt động chủ yếu dừng ở việc điều hành, chỉ đạo mà không trực tiếp soạn thảo dự thảo Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp). Một điều đáng lưu ý nữa trong giai đoạn dự thảo Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp) từ trước đến nay là tính “khép kín”. Mọi hoạt động soạn thảo dự thảo Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp) đều mang tính nội bộ; các nhà nghiên cứu và công dân muốn tham gia các hoạt động này hay muốn tham khảo các tài liệu đó để đóng góp ý kiến xây dựng thì hầu như đều rất khó có cơ hội tiếp cận, trừ khi dự thảo Hiến pháp (văn bản sửa đổi Hiến pháp) đã được công bố lấy ý kiến nhân dân.

1.3.4. Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân

Trong thực tiễn lập hiến, trừ Hiến pháp năm 1946 và hai lần sửa đổi Hiến pháp năm 1980 là không tổ chức được việc lấy ý kiến nhân dân, còn các lần sửa đổi Hiến pháp khác đều tổ chức việc lấy ý kiến nhân dân. Hiến pháp năm 1946 không tổ chức được việc lấy ý kiến nhân dân là do hoàn cảnh chiến tranh lúc bấy giờ. Hai lần sửa đổi Hiến pháp năm 1980 không được công bố rộng rãi để lấy ý kiến nhân dân, chỉ tổ chức việc lấy ý kiến hẹp trong nội bộ một số cơ quan, tổ chức có lẽ bởi nhận thức cho rằng phạm vi vấn đề sửa đổi hẹp, số điều sửa không nhiều. Tuy nhiên, tôi cho rằng nhận thức này chưa hẳn đã phù hợp, bởi nội dung những vấn đề được sửa đổi trong hai lần này, nhất là nội dung sửa đổi trong lần thứ hai (về quyền ứng cử vào Quốc hội, tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân...) là những vấn đề liên quan mật thiết đến quyền làm chủ của nhân dân, rất cần đưa ra công bố rộng rãi lấy ý kiến nhân dân.

Qua các lần tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Hiến pháp, có một số vấn đề nổi lên cần được xem xét thêm như sau:

- Phạm vi vấn đề lấy ý kiến trong các lần ban hành, sửa đổi Hiến pháp có mức độ rộng, hẹp khác nhau. Có những trường hợp như dự thảo Hiến pháp năm 1959 được công bố cho nhân dân thảo luận, góp ý về tất cả mọi vấn đề của Hiến pháp. Nhưng có những trường hợp như trong lần sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vừa qua lại khoanh phạm vi thảo luận, góp ý vào một số nội dung đã được xác định theo bản “Dự kiến nội dung nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992” của Uỷ ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Những sự hạn chế này, bên cạnh ý nghĩa tích cực là góp phần định hướng việc thảo luận của nhân dân vào những vấn đề trọng tâm của việc sửa đổi Hiến pháp, nhưng đồng thời lại “trói buộc” quyền góp ý (lẽ ra không giới hạn) vào bất cứ vấn đề nào cần sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp từ phía nhân dân.

- Thời gian lấy ý kiến trong mỗi đợt lấy ý kiến nhân dân về Hiến pháp cũng rất khác nhau. Nếu dự thảo Hiến pháp năm 1959 dành tới khoảng 4 tháng để nhân dân thảo luận, góp ý kiến thì đến Hiến pháp năm 1980, thời gian này là 4 tháng (trong đó 1,5 tháng lấy ý kiến trong nội bộ các cơ quan, tổ chức, còn thời gian công bố rộng rãi lấy ý kiến nhân dân chỉ còn là 2,5 tháng), đến Hiến pháp năm 1992 thì thời gian này khoảng 2 tháng, và Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) thì chỉ còn 1,5 tháng. Như vậy, mặc dù chủ trương chung là tạo điều kiện để nhân dân phát huy dân chủ, tham gia ý kiến xây dựng Nhà nước, xây dựng pháp luật, nhưng trong tổ chức thực hiện thì càng về sau, thời gian dành để nhân dân thảo luận, góp ý xây dựng Hiến pháp lại càng bị rút ngắn đi. 

1.3.5. Giai đoạn xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp)

Nhìn chung, quy trình xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp) tại Quốc hội về cơ bản không khác nhiều so với quy trình xem xét, thông qua dự thảo luật. Tuy nhiên, trong thời gian qua cũng có những khác biệt so với quy trình thông qua một dự án luật thông thường tại Quốc hội ở những điểm sau:

- Nếu các dự án luật trình ra Quốc hội đều phải được cơ quan có thẩm quyền của Quốc hội thẩm tra, thì dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp) được trình ra Quốc hội lại bị bỏ qua thủ tục thẩm tra này. Và vô hình trung, thủ tục xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp) còn dễ dàng hơn cả so với dự luật thường. Các đại biểu Quốc hội cũng sẽ mất đi một “chỗ dựa” đáng tin cậy quan trọng để thảo luận và biểu quyết dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp).

- Nếu việc thông qua các dự án luật chỉ cần quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội nhất trí biểu quyết thông qua, thì đối với các dự thảo Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp) đòi hỏi ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội nhất trí biểu quyết thông qua. Xét về mặt lý thuyết và pháp luật, quy định về tỷ lệ này là rất xác đáng. Tuy nhiên, nếu đặt trong bối cảnh hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội Việt Nam, khi mà hầu hết các dự luật đều được thông qua với tỷ lệ tuyệt đối, thì quy định này cũng không còn mấy ý nghĩa.

1.3.6. Việc công bố Hiến pháp, Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp

Quá trình lập hiến ở nước ta đã cho ra đời 4 bản Hiến pháp và 3 bản Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp. Có 3 bản Hiến pháp (Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992) và một bản Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp (Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992) được Chủ tịch nước (hoặc Chủ tịch Hội đồng nhà nước) công bố, 1 bản Hiến pháp (Hiến pháp năm 1946) và 2 bản Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp (2 Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp năm 1980) không được công bố. Hiến pháp năm 1946 không được công bố (mặc dù có Nghị quyết giao việc này cho Chính phủ và Ban thường trực Quốc hội) là do hoàn cảnh chiến tranh. Hai bản Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp năm 1980 (năm 1988, năm 1989) không được công bố bởi theo Hiến pháp năm 1980 lúc đó, Hội đồng nhà nước chỉ có nhiệm vụ "công bố luật"[5] và do vậy, dù đấy là các văn bản sửa đổi Hiến pháp nhưng vẫn chỉ là hình thức văn bản “nghị quyết”, nên sau khi được Quốc hội thông qua là đương nhiên có hiệu lực thi hành. Điều này cho thấy, quan niệm văn bản sửa đổi Hiến pháp cũng bình thường như các nghị quyết khác của Quốc hội, chưa thấy đúng tầm đặc biệt quan trọng của văn bản sửa đổi Hiến pháp. Chưa kể, các nghị quyết sửa đổi Hiến pháp không được công bố nên xét về mặt nào đó còn không có ý nghĩa bằng các đạo luật thông thường, bởi các đạo luật sau khi Quốc hội thông qua còn được Hội đồng nhà nước công bố.

Hiến pháp năm 1946 là Hiến pháp đề cao nhất vai trò của nhân dân trong quy trình lập hiến; theo đó, nhân dân có quyền “phúc quyết” Hiến pháp[6]. Tuy nhiên, rất tiếc là các Hiến pháp về sau đã không kế thừa được quy định rất tiến bộ, dân chủ này, mặc dù vẫn để ngỏ khả năng Quốc hội “quyết định việc trưng cầu dân ý”[7]. Trên thực tế, chúng ta chưa bao giờ tổ chức được việc trưng cầu ý dân về bất cứ một vấn đề nào, trong đó có việc trưng cầu dân ý về Hiến pháp.

2. Phương hướng hoàn thiện quy trình lập hiến

Với những hạn chế như đã nêu ra ở trên, cùng với những kết quả thực tế còn nhiều khiêm tốn của hoạt động lập hiến hơn sáu mươi năm qua, về cơ bản, chúng tôi đồng tình với nhận xét của tác giả Bùi Ngọc Sơn rằng: “Mô hình về quy trình sửa đổi Hiến pháp hiện thời ở Việt Nam khó có khả năng tạo ra một sản phẩm Hiến pháp hoàn hảo hơn”[8]. Vì vậy, nhiệm vụ sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (lần 2) hiện nay cùng với yêu cầu xem xét, sửa đổi các nội dung của Hiến pháp, trong đó có những quy định về quy trình ban hành, sửa đổi Hiến pháp đang đặt ra nhiệm vụ cấp thiết phải nghiên cứu, khẩn trương đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện quy trình lập hiến.

Chúng tôi cho rằng, thực tiễn đang đặt ra cho việc nghiên cứu, hoàn thiện quy trình lập hiến hiện nay cần thực hiện theo những phương hướng cơ bản sau.

2.1. Bảo đảm tính tối cao của Hiến  pháp; yêu cầu mọi hoạt động lập hiến đều phải dựa trên cơ sở các quy định pháp luật và tuân thủ  triệt để pháp luật

Nhà nước pháp quyền là Nhà nước thượng tôn Hiến pháp, Hiến pháp phải được giữ vị trí tối cao trong hệ thống pháp luật. Một trong những điều kiện để bảo đảm được tính tối cao của Hiến pháp ngay từ khi xây dựng, sửa đổi Hiến pháp là: quy trình lập hiến phải chặt chẽ, nghiêm minh hơn mọi quy trình hoạt động nhà nước khác, càng không thể lẫn với quy trình lập pháp hay lấy quy trình lập pháp thay thế quy trình lập hiến để xây dựng, sửa đổi Hiến pháp như hiện nay.

Đồng thời, hoạt động lập hiến phải dựa trên cơ sở pháp luật và tuân thủ triệt để pháp luật. Quy trình lập hiến phải được quy định rõ ràng, đầy đủ và cụ thể làm cơ sở cho hoạt động lập hiến. Trong lần sửa đổi Hiến pháp lần này, Điều 147 phải quy định cụ thể hơn những nguyên tắc cơ bản của quy trình lập hiến để trên cơ sở đó, Quốc hội sẽ ban hành các quy định cụ thể về quy trình lập hiến theo đúng quy định tại Điều 11 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: “Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định”.

2.2. Khẳng định hơn nữa chủ quyền của nhân dân đối với Hiến pháp và hoạt động lập hiến

Chưa khi nào vai trò của nhân dân đối với việc xây dựng Nhà nước và pháp luật cũng như đối với việc xây dựng Hiến pháp lại được đề cao như hiện nay ở nước ta. Đây là kết quả và sự thể hiện của yếu tố pháp quyền đã và đang đi vào cuộc sống.

Để bảo đảm trên thực tế chủ quyền nhân dân trong việc xây dựng, sửa đổi Hiến pháp, quy trình lập hiến phải sửa đổi, bổ sung theo hướng:

- Hiến pháp phải ghi nhận và bảo đảm về mặt pháp lý chủ quyền của nhân dân đối với Hiến pháp và hoạt động lập hiến. Chủ quyền đó là tối cao, không cá nhân, tổ chức nào có thể đứng trên nhân dân để lập hiến, để “ban phát” hiến pháp cho nhân dân.

- Không chủ thể nào được ban hành, sửa đổi Hiến pháp nếu không được sự chấp thuận của nhân dân thông qua trưng cầu ý dân; Quốc hội chỉ được sửa đổi Hiến pháp, thông qua văn bản sửa đổi Hiến pháp trên cơ sở sự ủy quyền của nhân dân đối với những nội dung nhất định và đi kèm với những ràng buộc nhất định được Hiến pháp quy định. Theo đó, quy định tại Điều 83 của Hiến pháp: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến” cần phải được bãi bỏ. Đồng thời, Điều 147 của Hiến pháp hiện hành và các điều có liên quan tại Hiến pháp cần sửa đổi theo hướng: Hiến pháp mới hoặc những vấn đề của văn bản sửa đổi cơ bản Hiến pháp chỉ có thể được thông qua trên cơ sở sự phúc quyết của nhân dân.

- Nhân dân phải được tham gia trực tiếp vào hoạt động lập hiến, giám sát được hoạt động lập hiến và có ảnh hưởng quyết định đối với việc thông qua văn bản Hiến pháp mới hay văn bản sửa đổi Hiến pháp; phát huy hơn nữa nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy cao độ tinh thần tự giác, tích cực của nhân dân trong hoạt động lập hiến.

2.3. Bảo đảm tính chặt chẽ, nghiêm ngặt của hoạt động lập hiến

So với các quy trình hoạt động khác, nhất là so với quy trình lập pháp, các yêu cầu, đòi hỏi về mặt thủ tục của hoạt động lập hiến phải chặt chẽ, nghiêm ngặt hơn. Đây là sự thể hiện tinh thần thượng tôn Hiến pháp của Nhà nước pháp quyền nói chung và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nói riêng. Cụ thể:

- Các giai đoạn và các hoạt động lập hiến cần phải được quy định một cách rõ ràng, đầy đủ. Giữa các giai đoạn, các hoạt động phải có sự gắn kết chặt chẽ, có sự kế thừa và phát triển.

- Các giai đoạn và các hoạt động lập hiến cụ thể chỉ được thực hiện một cách có điều kiện, với những yêu cầu chặt chẽ, nghiêm ngặt, nhằm hạn chế tối đa sự dễ dãi, tùy tiện trên thực tế.

2.4. Bảo đảm tính công khai, minh bạch của quy trình lập hiến và mọi hoạt động lập hiến

Nhà nước pháp quyền yêu cầu quy trình lập hiến phải luôn thể hiện được sự công khai và minh bạch, tăng tính dự báo của các hoạt động lập hiến. Cụ thể:

-  Quy trình lập hiến nói chung, các giai đoạn và nội dung các hoạt động lập hiến, chủ thể cũng như quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể tham gia hoạt động lập hiến phải được thể chế hóa thành các quy định pháp luật.

- Các quy định về quy trình lập hiến phải đầy đủ, toàn diện, rõ ràng và cụ thể; hạn chế tối đa các quy định thiếu rõ ràng, các quy định có thể được hiểu hoặc được giải thích theo nhiều nghĩa khác nhau.

- Các quy định về quy trình lập hiến phải được công bố rộng rãi, được tuyên truyền, phổ biến để nhân dân nhận thức được tầm quan trọng của quy trình lập hiến và hoạt động lập hiến, nhận thức được vai trò, vị trí của Hiến pháp; nhận thức và có thái độ tích cực, chủ động tham gia các hoạt động lập hiến theo quy định của pháp luật.

2.5. Bảo đảm tính khoa học, hợp lý và phù hợp thực tế của quy trình

Quy trình lập hiến chính là “công nghệ” xây dựng và sửa đổi Hiến pháp. Mà đã là “công nghệ”, quy trình này luôn cần có sự đổi mới, cải tiến và áp dụng những thành tựu khoa học, công nghệ mới nhất, phù hợp nhất để nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động xây dựng, sửa đổi Hiến pháp. Đồng thời, quy trình lập hiến cần đáp ứng được các đòi hỏi cụ thể như: phải phù hợp với các đặc tính của Hiến pháp Việt Nam; phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức và cá nhân; tránh tuyệt đối sự xung đột, chồng chéo hoặc không rõ ràng về thẩm quyền; bảo đảm sự phối hợp, phát huy được thế mạnh của tất cả các chủ thể hoạt động lập hiến; phải được hoàn thiện trên cơ sở hoàn thiện tổng thể các quy trình hoạt động nhà nước, bảo đảm sự tương thích, sự thống nhất, đồng bộ giữa các quy trình hoạt động đó.

ThS. Nguyễn Quang Minh

Văn phòng Quốc hội

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Như: Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam…

[2] Như: các cơ quan nhà nước (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, Ủy ban dự thảo (sửa đổi) Hiến pháp…); Đảng và các tổ chức xã hội (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam); nhân dân …

[3] Điều 83, Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

[4] Điều 112 Hiến pháp năm 1959, Điều 147 Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992.

[5] Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1995), "Hiến pháp Việt  Nam (năm 1946, 1959, 1980 và 1992)", Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.111.

[6] Điều 70 của Hiến pháp năm 1946.

[7] Điều 84 của Hiến pháp năm 1992.

[8] Bùi Ngọc Sơn (2010), Sửa đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp, Nghiên cứu Lập pháp (14), tr.16 -17.