Kiểm toán Nhà nước (KTNN) được thành lập và hoạt động theo Nghị định số 70/CP ngày 11/71994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan KTNN, Quyết định số 61/TTg ngày 24/1/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ Tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là cơ quan mới ra đời trong công cuộc đổi mới của đất nước và tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia. Sự ra đời và phát triển KTNN là một tất yếu khách quan, đánh dấu một bước phát triển mới của hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát ở Việt Nam trong điều kiện mới. Sự ra đời của KTNN khẳng định quyết tâm của Đảng, Nhà nước ta trong việc lập lại trật tự, kỷ cương trong quản lý nguồn lực tài chính quốc gia; tăng cường tính minh bạch và công khai nền tài chính đất nước; góp phần thực thi dân chủ xã hội và chống tiêu cực, tham nhũng. Ngày 14/6/2005 Luật KTNN được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006 đã nâng cao địa vị pháp lý của KTNN, theo đó: “KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.

Sau gần 20 năm hoạt động, từ một cơ quan mà trước đó chưa có tiền lệ, KTNN vừa xây dựng tổ chức bộ máy, tuyển dụng và đào tạo cán bộ vừa tổ chức triển khai hoạt động kiểm toán; KTNN đã từng bước khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước; khẳng định được sự cần thiết, tính tất yếu khách quan đối với hoạt động của cơ quan KTNN với tư­ cách là một trong những công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong việc kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. KTNN đã tiến hành hàng nghìn cuộc kiểm toán với quy mô lớn nhỏ khác nhau tại các đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) trên tất cả các lĩnh vực, kể cả lĩnh vực dự trữ quốc gia, an ninh, quốc phòng và ngân sách Đảng. Qua hoạt động kiểm toán, KTNN đã phát hiện nhiều vi phạm chính sách, chế độ quản lý kinh tế, tài chính và kiến nghị xử lý tài chính với tổng số tiền 56.412 tỷ đồng, trong đó tăng thu về thuế và các khoản thu khác 14.858 tỷ đồng, giảm chi NSNN 7.838 tỷ đồng, ghi thu - ghi chi để quản lý qua NSNN 12.747 tỷ đồng và kiến nghị xử lý tài chính khác 20.969 tỷ đồng. Tính riêng 05 năm sau khi Luật KTNN có hiệu lực thi hành, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 53.503 tỷ đồng, bằng 74,12% tổng số kiến nghị xử lý tài chính trong cả 15 năm, trong đó tăng thu về thuế và các khoản thu khác 12.174 tỷ đồng, giảm chi NSNN 8.401 tỷ đồng, các khoản phải nộp, hoàn trả và quản lý qua NSNN 21.171 tỷ đồng, phát hiện tăng thêm so với báo cáo của cơ quan quản lý thu 3.480 tỷ đồng, kiến nghị xử lý tài chính khác 8.276 tỷ đồng. Tổng hợp kết quả kiểm toán 15 năm cho thấy, bình quân 01 đồng NSNN cấp cho KTNN đã góp phần tiết kiệm cho NSNN 58 đồng, gồm thu về cho NSNN 36 đồng và giảm chi cho NSNN 22 đồng[1]. Kết quả kiểm toán không chỉ giúp cho các bộ, ngành, địa phương điều chỉnh số liệu kế toán và báo cáo quyết toán, chỉ ra nhiều sai phạm chính sách, chế độ quản lý kinh tế, tài chính, kiến nghị tăng thu, tiết kiệm chi và đưa vào quản lý qua NSNN hàng chục nghìn tỷ đồng; mà điều quan trọng hơn là kết quả kiểm toán đã giúp cho Quốc hội trong công tác quyết định và giám sát thực hiện NSNN, chính sách tài chính và tiền tệ quốc gia; giúp các đơn vị được kiểm toán nhìn nhận và đánh giá đúng đắn thực trạng tình hình tài chính, khắc phục được những yếu kém sơ hở trong quản lý kinh tế và sản xuất kinh doanh, cải tiến và hoàn thiện hệ thống quản lý và kiểm soát nội bộ; đề xuất, kiến nghị với Chính phủ và các cơ quan chức năng về những sơ hở trong công tác quản lý, những bất cập nảy sinh trong cơ chế, chính sách hiện hành để kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp; đồng thời, hoạt động của KTNN đã góp phần đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát công quỹ và tài sản quốc gia, xác lập trật tự, kỷ cương trong quản lý kinh tế, tài chính.

Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế, khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập: Chế định về địa vị pháp lý chưa tương xứng với vị trí, vai trò của KTNN; địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước (như hầu hết các nước trên thế giới) - nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định vị trí pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động cũng như nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và toàn xã hội nói chung về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN; phạm vi kiểm toán chưa bao quát hết việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công; chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật liên quan, nhất là các luật về tổ chức bộ máy nhà nước; chưa có các quy định cụ thể về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật KTNN... đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN. Do vậy, cần phải tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý - một trong những bảo đảm quan trọng để phát huy đầy đủ hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất của quốc gia. Việc hoàn thiện pháp luật về KTNN phải xác lập cho được địa vị pháp lý của KTNN phù hợp với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nhằm tăng cường kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, thể hiện yêu cầu của Đảng phải tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước để hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước. Đây là một trong những quan điểm và là nguyên tắc cơ bản chỉ đạo công cuộc cải cách, xây dựng bộ máy nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay.

Để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, trước hết phải tăng cường vai trò giám sát tối cao của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có quyền lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, thiết lập nên các cơ quan hiến định trong bộ máy nhà nước và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Để giúp cho việc giám sát tối cao của Quốc hội có hiệu quả hơn, cần phải có các công cụ kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, trong đó có cơ quan KTNN. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN sẽ là công cụ kiểm soát tài chính có hiệu lực nhất của Nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Do vậy, yêu cầu khách quan là phải nâng cao vị trí, vai trò, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN. Muốn vậy, địa vị pháp lý và tính độc lập của KTNN phải được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước - theo đúng vai trò nó có trên thực tế và cũng là phù hợp với khuyến cáo của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao và phù hợp với thông lệ của các nước trên thế giới.

Những nội dung cần quy định về KTNN trong Hiến pháp đã được đề cập rất rõ ràng trong “Tuyên bố Lima về những chuẩn mực của kiểm tra tài chính” và “Tuyên bố Mexico về sự độc lập của các cơ quan kiểm toán” của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI). Theo đó, mặc dù các cơ quan nhà nước không thể có sự độc lập tuyệt đối - vì dù sao về tổng thể các cơ quan này vẫn là một bộ phận của nhà nước đó -  nhưng cơ quan kiểm toán tối cao cần phải có sự độc lập về tổ chức và chức năng đủ để hoàn thành các nhiệm vụ của mình. “Việc thành lập cơ quan Kiểm toán tối cao và mức độ độc lập cần thiết của nó cần được quy định trong Hiến pháp, các chi tiết cụ thể có thể nêu trong các điều luật. Đặc biệt, Kiểm toán tối cao cần phải có sự bảo vệ đầy đủ về mặt luật pháp nhằm chống lại các tác động từ bên ngoài đối với sự độc lập và thẩm quyền kiểm toán của cơ quan kiểm toán tối cao”; “Tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao không được tách rời với tính độc lập của các ủy viên của nó (Tổng KTNN, các ủy viên Hội đồng kiểm toán). Tính độc lập của các ủy viên cũng phải được quy định trong Hiến pháp (đặc biệt là thủ tục bãi nhiệm cũng do Hiến pháp quy định, không được phép làm ảnh hưởng tới tính độc lập của nó) còn cách thức bổ nhiệm, bãi nhiệm cụ thể thì tùy thuộc vào quy định của Hiến pháp từng nước” (khoản 5, 6 trong Mục II Tuyên bố Lima).

Đặc biệt, ngày 22/12/2011, Đại hội đồng Liên hiệp quốc đã thông qua Nghị quyết A/66/209 về “Thúc đẩy tính hiệu lực, trách nghiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản lý công bằng cách tăng cường các cơ quan kiểm toán tối cao”, đánh dấu một mốc lịch sự quan trọng trong gần 60 năm hoạt động của INTOSAI. Lần đầu tiên Đại hội đồng Liên hiệp quốc công nhận hoàn toàn tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao “Các cơ quan kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành trách nhiệm của mình một cách khách quan và hiệu quả khi các cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toán và được bảo vệ chống lại ảnh hưởng bên ngoài” và ghi nhận tầm quan trọng của các cơ quan kiểm toán tối cao trong việc thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, hiệu quả và tính minh bạch của quản lý công, giúp thực hiện các mục tiêu và ưu tiên phát triển quốc gia cũng như các mục tiêu phát triển quốc tế, gồm cả Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ. Đồng thời, Nghị quyết cũng kêu gọi các quốc gia thành viên Liên hiệp quốc áp dụng các nguyên tắc hoạt động mà INTOSAI đã đề ra trong Tuyên bố Lima và Mêxicô cho phù hợp cơ cấu của quốc gia mình.

Nghiên cứu kinh nghiệm về KTNN của các nước trên thế giới cũng đã cho thấy, đa số các quốc gia trên thế giới đều có quy định trong Hiến pháp về cơ quan KTNN. Theo thống kê của INTOSAI, trong 113 nước thực hiện nghiên cứu (không tính các nước thuộc Cộng đồng chung Châu Âu) thì có 79 nước (chiếm 70% các nước thực hiên nghiên cứu) địa vị pháp lý và tính độc lập của cơ quan KTNN được quy định trong Hiến pháp. Tất cả các nước thuộc Cộng đồng chung Châu Âu đều quy định địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN trong Hiến pháp. Mặc dù mức độ cụ thể của các quy định là khác nhau, song hầu hết Hiến pháp các nước đều ghi nhận địa vị pháp lý, nguyên tắc hoạt động độc lập và không chịu sự can thiệp từ các thiết chế quyền lực khác của KTNN, ngay cả khi cơ quan này trực thuộc nhánh lập pháp, hành pháp hay tư pháp. Về kỹ thuật lập hiến, thiết chế KTNN có thể được quy định tại một chương, mục, phần riêng hoặc xếp vào mục chung các thiết chế độc lập hoặc nằm trong cùng chương với cơ quan thuộc nhánh quyền lực tương ứng mà KTNN trực thuộc. Như vậy, quy định trong Hiến pháp ở vị trí nào, cụ thể đến đâu là tùy thuộc vào từng quốc gia, song nguyên tắc độc lập và tối cao trong kiểm toán của cơ quan KTNN vẫn là nội dung hiến định phổ biến nhất.

Ở nước ta, yêu cầu khách quan phải quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp còn nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN và bảo đảm tính độc lập của KTNN. Với quy định địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật KTNN: "KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" đã khắc phục tình trạng địa vị pháp của cơ quan KTNN còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao; thể hiện chủ trương hoàn toàn đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta về phát huy vị trí, vai trò của KTNN trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay, đồng thời phù hợp yêu cầu hội nhập quốc tế và việc đã gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới của Việt nam. Tuy nhiên, thuật ngữ “chuyên môn’’ trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật KTNN là không phù hợp, chưa thể hiện được bản chất của cơ quan KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định. Chính vì Luật quy định: “...KTNN là cơ quan chuyên môn..”, dẫn đến nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của KTNN chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, không đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt động KTNN. Nguyên nhân chủ yếu là do: địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước - như hầu hết các nước trên thế giới. Do vậy, để khắc phục tồn tại nêu trên; đồng thời xác định điạ vị pháp lý của KTNN đúng với bản chất của KTNN và phù hợp với thông lệ quốc tế, cần phải bổ sung vào Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước - những quy định cơ bản về địa vị pháp lý của KTNN, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN.

Nguyên tắc quan trọng và cơ bản nhất trong hoạt động của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Vị trí pháp lý của KTNN dù nằm trong nhánh quyền lực nào cũng đều thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập theo quy định của pháp luật. Từ quy định KTNN “do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” (Điều 13 Luật KTNN) cho thấy: Một cơ quan nhà nước được giao “hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” thì có nghĩa là cơ quan đó không phụ thuộc vào một cơ quan cụ thể khác (kể cả Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao). Vị trí pháp lý của một cơ quan độc lập như vậy tất yếu phải được quy định trong Hiến pháp.

Trên cơ sở những chỉ dẫn của INTOSAI, nghiên cứu kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, đặc biệt là Nghị quyết A/66/209 của Đại hội đồng Liên hiệp quốc và từ thực tiễn hoạt động của KTNN ở nước ta, việc quy định vị trí, chức năng, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN, việc bầu Tổng KTNN trong Hiến pháp là yêu cầu khách quan nâng cao vai trò của KTNN hỗ trợ thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Nhà nước. Xuất phát từ vai trò quan trọng của KTNN trong việc hỗ trợ thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Nhà nước; để bảo đảm tính độc lập của cơ quan KTNN, chúng tôi cho rằng, có thể có hai phương án thể hiện nội dung quy định về KTNN trong Hiến pháp như sau:

Phương án 1: Bổ sung 1 Chương riêng với tên gọi là “KTNN” sau Chương “Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân” với nội dung như sau:

-  Vị trí pháp lý và tính độc lập của KTNN: “KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.

-  Chức năng của KTNN: “KTNN có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”.

-  Thẩm quyền bầu Tổng KTNN: “Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng KTNN”.

-  Trách nhiệm của Tổng KTNN: “Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và công bố công khai kết quả kiểm toán theo luật định”.

Phương án 2: Bổ sung một mục mới “KTNN” vào Chương Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân (Chương X); đồng thời, đổi Chương này thành “Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, KTNN” với nội dung tương tự như ở Phương án 1 nêu trên. Tuy nhiên, Phương án này không hợp lý, vì dễ dẫn đến nhận thức không đúng đắn khi cho rằng, KTNN nằm trong hệ thống các cơ quan tư pháp.

Các quy phạm trong Hiến pháp nêu trên là những quy định cơ bản làm nền tảng cho những quy định cụ thể trong Luật KTNN và các luật có liên quan đến tổ chức và hoạt động của KTNN, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và toàn diện cho việc xây dựng KTNN trở thành cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, nâng cao vai trò của KTNN hỗ trợ thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Nhà nước, góp phần làm minh bạch và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia./.